防控地方公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要兼顧財(cái)政和金融，才能對(duì)癥下藥。圖為2017年7月，廣西馬山縣政府南區(qū)大院危舊房改造項(xiàng)目，因工程嚴(yán)重超支而已爛尾兩年多。廣西新聞網(wǎng)-當(dāng)代生活報(bào) 圖 

近期，新冠肺炎疫情在全球范圍內(nèi)加速擴(kuò)散，美國、巴西和印度等國家疫情影響持續(xù)加重。我國的疫情防控進(jìn)入常態(tài)化，全面落實(shí)“六穩(wěn)”、“六保”成為當(dāng)前工作的重點(diǎn)和關(guān)鍵。為做好“六穩(wěn)”、“六保”工作，中央相繼出臺(tái)多項(xiàng)政策，包括提高財(cái)政赤字率、發(fā)行抗疫特別國債、增加發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券、加大對(duì)市場主體（尤其是中小微企業(yè)和民營企業(yè)等）的資金支持等。

然而，諸如貴州獨(dú)山縣債務(wù)風(fēng)波等風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生以及社會(huì)各界對(duì)此類事件的高度關(guān)注，拉響了地方政府舉債融資的警報(bào)，對(duì)疫情防控下用好財(cái)政工具提出了挑戰(zhàn)。媒體2019年11月曾報(bào)道稱，獨(dú)山縣的存量債務(wù)多達(dá)400億元，主要來自政府借道融資平臺(tái)公司間接舉債。獨(dú)山縣的借錢“技巧”主要是以政府信譽(yù)為擔(dān)保，成立多個(gè)融資平臺(tái)、高息吸引投資人。這個(gè)戶籍人口迄今不到40萬、2018年財(cái)政收入才10億元出頭的經(jīng)濟(jì)小縣，融資平臺(tái)公司數(shù)量一度多達(dá)三十余家。（獨(dú)山縣所屬的黔南自治州發(fā)布的情況通報(bào)則稱，截至2020年6月末，獨(dú)山縣政府債務(wù)余額為135.68億元。）

2015年新《預(yù)算法》的實(shí)施從法律層面正式剝離了融資平臺(tái)公司的政府融資職能，為何獨(dú)山縣等基層政府還要冒風(fēng)險(xiǎn)，繼續(xù)依托融資平臺(tái)公司違規(guī)舉債？而且，根據(jù)筆者的研究，自2006年以來，上級(jí)政府對(duì)市縣級(jí)政府的稅收分成比例在不斷提高，轉(zhuǎn)移支付力度也持續(xù)加大，基層政府的可支配財(cái)力是在增長的。自己能花的錢變多了，還要去借更多的錢，背后原因是什么？

深刻理解上述現(xiàn)象，需要借助財(cái)政和金融的雙視角。

一、如何理解地方公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方公共債務(wù)包括納入預(yù)算管理的地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，以及未納入預(yù)算管理的地方政府隱性債務(wù)。2015年新《預(yù)算法》實(shí)施后，前者成為我國地方政府舉債的惟一合法方式，但后者依托融資平臺(tái)公司等渠道仍在持續(xù)增長。

十九大報(bào)告要求，為決勝全面建成小康社會(huì)，須打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。其中，如何防范化解因地方公共債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長帶來的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，尤其是防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是貫徹落實(shí)十九大精神的一項(xiàng)緊迫任務(wù)，也是2020年財(cái)政部門的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，已成為我國順利推進(jìn)全面深化改革的一項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容。

以地方政府隱性債務(wù)為例，由于其金額巨大、方式多樣且風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)復(fù)雜，已成為影響我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患，不及時(shí)化解，容易引發(fā)系統(tǒng)性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，阻礙我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展在質(zhì)量、效率和動(dòng)力等多方面實(shí)現(xiàn)積極變革。

在我國，學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政和金融這兩個(gè)領(lǐng)域一直有“財(cái)政金融不分家”、“財(cái)政金融穿連襠褲”等說法。但在長期政策實(shí)踐中，財(cái)政政策與貨幣政策經(jīng)常是“相敬如賓”，生怕相互間的配合會(huì)觸及貨幣當(dāng)局獨(dú)立性或財(cái)經(jīng)紀(jì)律等底線。例如，前段時(shí)間有學(xué)者建議動(dòng)用非常規(guī)政策工具（例如通過貨幣政策融資，實(shí)施“財(cái)政赤字貨幣化”），立即引發(fā)巨大爭議。

政策實(shí)踐上的涇渭分明對(duì)學(xué)術(shù)研究產(chǎn)生了不小影響。地方公共債務(wù)是財(cái)政和金融的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，但該領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究普遍存在以財(cái)政論財(cái)政、以金融談金融的傾向。以債務(wù)增長原因?yàn)槔?，目前研究普遍認(rèn)為地方公共債務(wù)主要是1994年實(shí)施分稅制改革后，中央財(cái)力壯大而地方財(cái)力不足所致?；具壿嬍?，由財(cái)政包干制轉(zhuǎn)為分稅制使得地方財(cái)政自主度減弱，而公共支出呈剛性增長，地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，為緩解財(cái)政收支矛盾，地方政府不得不借助舉債籌集資金。

按照上述邏輯，如果調(diào)高地方稅收分成比例，地方財(cái)政自主度增強(qiáng)，地方舉債應(yīng)隨之減少。但事實(shí)并非如此。2006年以來，地方相對(duì)于中央的稅收分成比例不斷提高，地方公共債務(wù)規(guī)模也持續(xù)增長，并未出現(xiàn)地方稅收分成增加而公共債務(wù)規(guī)?？s小的情況。相反，2008年以來，融資平臺(tái)公司如雨后春筍，逐漸成為各級(jí)地方政府開展公共項(xiàng)目投融資和招商引資等工作的左膀右臂。相關(guān)學(xué)術(shù)研究與現(xiàn)實(shí)不符，難以為防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供切實(shí)有效的學(xué)理指導(dǎo)和措施建議。

二、財(cái)政金融體制與地方公共債務(wù)

財(cái)政金融制度（主要是財(cái)政分權(quán)和金融分權(quán)）是影響地方公共債務(wù)增長的主因。

財(cái)政分權(quán)反映政府間財(cái)政關(guān)系，金融分權(quán)反映政府與金融市場的關(guān)系。這兩者取決于政治、經(jīng)濟(jì)等根本制度，牽一發(fā)而動(dòng)全身。一旦調(diào)順了關(guān)系，將有效抑制地方政府存在的投資饑渴和預(yù)算軟約束等問題，降低地方政府舉債激勵(lì)，提高金融機(jī)構(gòu)參與地方政府舉債融資的風(fēng)險(xiǎn)審慎度，從而根治地方公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。

首先，財(cái)政分權(quán)影響地方政府的借債意愿。

自1994年分稅制改革以來，中國財(cái)政分權(quán)制度就以分稅制為特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為各級(jí)政府之間的稅收分成。稅收分成制度的特殊性在于，它沒有改變地區(qū)稅收負(fù)擔(dān)，但卻改變了政府財(cái)力水平。當(dāng)稅收分成比例提高時(shí)，政府財(cái)力水平相應(yīng)提高，但由于“為增長而競爭”的地區(qū)間橫向競爭模式?jīng)]有發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，地方政府仍熱衷于“舉債-投資”的發(fā)展方式，在弱融資約束環(huán)境下，自有財(cái)力的提高反而會(huì)增強(qiáng)地方政府?dāng)U大債務(wù)規(guī)模的能力和動(dòng)機(jī)。

其次，金融分權(quán)決定地方政府借債意愿能否實(shí)現(xiàn)。

地方公共債務(wù)規(guī)模的持續(xù)增長，與地方政府所能獲得的金融資源支持密切相關(guān)。不論是地方政府發(fā)行的市政債券，還是通過地方融資平臺(tái)等產(chǎn)生的債務(wù)，都離不開金融系統(tǒng)特別是地方政府所能控制的金融系統(tǒng)的支持，并且債務(wù)資金去向與地方政府的發(fā)展目標(biāo)密切相關(guān)。

這其中，融資平臺(tái)公司起著關(guān)鍵性作用。借助平臺(tái)公司，地方政府可以通過標(biāo)準(zhǔn)化債務(wù)（城投債）和非標(biāo)準(zhǔn)化債務(wù)（銀行貸款、信托等）等多種方式，對(duì)金融資源實(shí)現(xiàn)間接支配。筆者將上述現(xiàn)象稱為“間接金融分權(quán)”，通過融資平臺(tái)公司這一媒介，地方政府得以與金融市場深度對(duì)接，且對(duì)接方式往往比較隱秘。而正是融資平臺(tái)公司這個(gè)“隱秘的角落”，最終釀成貴州獨(dú)山縣政府債務(wù)風(fēng)波。

那么，如何進(jìn)一步解釋當(dāng)下的地方公共債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張？ 

筆者在發(fā)表于《中國社會(huì)科學(xué)》2019年第9期的文章《地方公共債務(wù)增長的制度基礎(chǔ)：兼顧財(cái)政和金融的視角》中認(rèn)為，應(yīng)同時(shí)考慮財(cái)政分權(quán)（稅收分成）和隱性金融分權(quán)（融資約束）這兩大因素。據(jù)此構(gòu)建的理論模型顯示，在弱融資約束下（存在大量融資平臺(tái)公司），稅收分成比例的提高會(huì)刺激地方公共債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長。

以地方融資平臺(tái)公司有息債務(wù)（包括城投債和非標(biāo)債務(wù)）反映地方債進(jìn)行實(shí)證研究，筆者發(fā)現(xiàn)，稅收分成對(duì)地方公共債務(wù)依存度和負(fù)債率均有正向刺激作用，而金融分權(quán)進(jìn)一步增強(qiáng)了稅收分成對(duì)地方公共債務(wù)增長的正向影響。

上述理論解釋和研究發(fā)現(xiàn)提醒我們，財(cái)政體制決定政府間財(cái)權(quán)事權(quán)分配，金融體制影響政府融資約束，在金融體制的積極配合下，財(cái)政體制存在的不完善促使地方政府“吃著碗里的”（預(yù)算內(nèi)資金），“看著鍋里的”（未納入預(yù)算的債務(wù)）。有鑒于此，防控地方公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要兼顧財(cái)政和金融，才能對(duì)癥下藥。

三、有效防控地方公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

首先，筑牢防控地方公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的制度閘門。

要消除財(cái)政分權(quán)和金融分權(quán)混同作用下地方公共債務(wù)不斷增長的制度激勵(lì)，從財(cái)政和金融兩類體制上對(duì)地方政府舉債沖動(dòng)形成有效約束。

一是明確中央政府和各級(jí)地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，根據(jù)支出責(zé)任測算相應(yīng)的執(zhí)行成本，依據(jù)執(zhí)行成本來分配財(cái)力，以確保各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)、支出責(zé)任相匹配，明確地方政府對(duì)其債務(wù)負(fù)有的償還、擔(dān)保和救助責(zé)任等。二是規(guī)范各級(jí)政府對(duì)國有金融資本的管理，加強(qiáng)對(duì)違法違規(guī)舉債的融資約束。要建立并優(yōu)化市場機(jī)制在金融市場上的主導(dǎo)作用，關(guān)鍵是打破政府信用的剛性兌付，弱化間接金融分權(quán)帶來的非市場因素。例如，當(dāng)個(gè)別債務(wù)確因項(xiàng)目收益不足而難以覆蓋債務(wù)本息時(shí)，應(yīng)允許發(fā)生實(shí)質(zhì)性違約，這有助于建立充分市場化的金融資源配置機(jī)制。

其次，建立適合新時(shí)代要求的地方政府投融資體制。

“重發(fā)行、輕績效”的投融資理念會(huì)極大刺激地方政府?dāng)U大舉債。為此，需要盡快建立更為科學(xué)的地方政府投融資體制，糾正上述錯(cuò)誤理念。一是針對(duì)不同類型（經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性或非經(jīng)營性）的投資項(xiàng)目，采取差異化融資模式，積極強(qiáng)化項(xiàng)目儲(chǔ)備制度、專家咨詢制度、項(xiàng)目公示制度、績效評(píng)價(jià)制度和責(zé)任追究制度等制度建設(shè)。二是加強(qiáng)對(duì)地方公共債務(wù)融資的期限、成本、償債資金來源和效益等方面的審核、評(píng)估和監(jiān)測。

第三，加快推進(jìn)地方融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型，妥善化解存量隱性債務(wù)。

應(yīng)分類分步推進(jìn)地方融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型。一是綜合考慮功能、行業(yè)、區(qū)域和層級(jí)等不同維度，明確適用于我國地方融資平臺(tái)公司的多維分類特征，據(jù)此準(zhǔn)確分析不同類型地方融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型的難點(diǎn)和可行方向。二是制定分步驟實(shí)施的轉(zhuǎn)型措施，在不影響地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展的前提下，有效切斷地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)延伸和風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)保，穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)。

第四，切實(shí)開展財(cái)政金融協(xié)同創(chuàng)新，兼顧地方債的積極有為和風(fēng)險(xiǎn)防控。

事實(shí)上，在國家層面，財(cái)政金融融合發(fā)力應(yīng)對(duì)疫情影響的政策導(dǎo)向已日益明確。

2020年2月7日，財(cái)政部、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、人民銀行和審計(jì)署聯(lián)合發(fā)布緊急通知，要求通過專項(xiàng)再貸款與財(cái)政貼息的緊密結(jié)合，從財(cái)政和金融兩方面強(qiáng)化對(duì)疫情防控重點(diǎn)保障企業(yè)的資金支持。7月1日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議的部署是，允許地方政府依法依規(guī)通過認(rèn)購可轉(zhuǎn)換債券等方式，探索合理補(bǔ)充中小銀行資本金的新途徑。筆者認(rèn)為，這是財(cái)政金融融合發(fā)力的典范。

其一，中小銀行作為廣大中小微企業(yè)和民營企業(yè)金融服務(wù)的主要提供者，是做好“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ鞯闹匾α?，但受疫情影響和自身資產(chǎn)規(guī)模限制，中小銀行的資金實(shí)力和金融服務(wù)能力有限。地方政府可借助市場規(guī)則，利用專項(xiàng)債將社會(huì)閑置資金集中起來，用于補(bǔ)充中小銀行資本金，提高其為企業(yè)和個(gè)人提供金融服務(wù)的能力，體現(xiàn)財(cái)政助金融更好發(fā)揮市場活血的抗疫功效。

其二，中小銀行提供各類金融服務(wù)有比較穩(wěn)定的收益，這些收益可用于償還地方政府專項(xiàng)債的本息，體現(xiàn)金融助財(cái)政防范化解風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)無后遺癥的財(cái)政抗疫。

地方政府專項(xiàng)債是開展財(cái)政金融融合發(fā)力，促“六穩(wěn)”、“六保”的一個(gè)重要切入點(diǎn)。除了將專項(xiàng)債用于補(bǔ)充中小銀行資本金，還可以考慮專項(xiàng)債與PPP（政府與社會(huì)資本合作）的融合發(fā)展。專項(xiàng)債屬于債務(wù)融資，其優(yōu)點(diǎn)是資金用途明確、風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控，缺點(diǎn)是債務(wù)償付壓力持續(xù)存在，尤其是本金的償付，對(duì)項(xiàng)目收益不穩(wěn)定、不充足和財(cái)政狀況不佳的地區(qū)是一個(gè)不小的負(fù)擔(dān)。PPP屬于權(quán)益融資，風(fēng)險(xiǎn)較大，但不需要償付本金。在金融市場和金融機(jī)構(gòu)的大力協(xié)同下，推動(dòng)專項(xiàng)債與PPP融合發(fā)展，相互取長補(bǔ)短，有助于打造財(cái)政金融融合發(fā)力、實(shí)現(xiàn)地方債積極有為且風(fēng)險(xiǎn)可控新局面的支點(diǎn)。