實務者言｜應對城鎮(zhèn)住房老齡化，需要理順相應資金制度

嚴榮郭戈郝艷婷

2023-02-28 20:30

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2022年11月，上海正在整修的樓房。澎湃新聞記者周平浪圖

房屋安全是城市安全運行的重要組成部分，關系人民群眾的生命和財產安全，是黨和國家關心的重大民生問題。歷經快速城鎮(zhèn)化和大規(guī)模住宅建設，我國城鎮(zhèn)住房有量逐年增加，七普數(shù)據(jù)顯示，截至2020年全國城鎮(zhèn)住房面積達到294.55億平方米，房齡在20年及以上的住房建筑面積約80.54億平方米，占比接近30%。

隨著城鎮(zhèn)新建住房速度逐漸放緩，城鎮(zhèn)住房的“老齡化”比重加速攀升，由于種種原因，不少房齡較長的住房建造時品質不高，長期使用過程中受到自然和人為等因素影響造成不同程度損壞，安全風險隱患集中突顯。

近年來，陽臺脫落、外墻空鼓高墜事件頻次攀升，房屋安全事故頻發(fā)，以住宅專項維修資金作為房屋安全治理的唯一資金渠道，不僅存在自身籌集難、使用難等問題，也存在資金缺口、覆蓋面不足的問題，容易導致房屋維修擱置。

與住房養(yǎng)老有關資金的現(xiàn)狀及主要問題

（一）專項維修資金覆蓋范圍不全，統(tǒng)籌續(xù)籌難度大

隨著城鎮(zhèn)住房制度改革深入推進，20世紀90年代以來，住宅專項維修資金制度逐步建立，為城鎮(zhèn)住房共用部位、共用設施設備的維修和養(yǎng)護提供了一定資金支撐。住宅專項維修資金制度迄今已實施二十余年，《住宅專項維修資金管理辦法》（建設部令第165號）已頒布十五年，這個過程中，積累了很多工作實踐經驗，也出現(xiàn)了一些新情況、新問題。

一是維修資金覆蓋范圍不全，實際操作不統(tǒng)一。住宅物業(yè)商品化40余年，遠早于維修資金制度建立。部分2000年以前的住房沒有住房維修基金。目前國家對專項維修資金只有原則規(guī)定，沒有具體實施細則，導致房屋維修責任邊界不清晰，實踐層面涉及維修資金使用的操作不統(tǒng)一，形成不少矛盾。

二是維修資金統(tǒng)籌使用“復雜”，緊急情況下支取難。維修資金使用必須經維修范圍涉及的2/3業(yè)主參與表決，1/3業(yè)主簽字同意，但部分小區(qū)業(yè)主數(shù)量過于龐大、流動性大，或意見不統(tǒng)一等，造成表決困難。該使用時使用困難，不該使用時又隨意動用，都是制約維修資金規(guī)范使用的情形。

三是維修資金余額不足，維修資金續(xù)籌協(xié)調難度大。很多住宅小區(qū)因多次維修，住宅專項維修資金余額不足，影響房屋后續(xù)維修及安全使用。后期業(yè)主續(xù)籌意愿不高、業(yè)委會存在畏難情緒、公共收益未能補充維修資金等，都是維修資金續(xù)籌難的原因。

（二）專項財政資金保障制度不完善，統(tǒng)籌使用資金不足

目前，各地政府統(tǒng)籌用于房屋維修、解危、改造的專項資金，主要包括安全救助專項資金、市區(qū)財政補助。不同條線不同類型的項目資金渠道不同，部分維修項目維修金額居高不下，統(tǒng)籌使用的資金出現(xiàn)不足。

一是受各地政府的財政稅收影響，部分城市的房屋維修或解危專項資金的財政資金有限，且從各地房屋使用管理文件中看，沒有明確房屋維修財政資金的出處。

二是部分城市在明確房屋安全責任人開展檢查的基礎上，規(guī)定房屋管理部門定期開展房屋安全檢查、專項排查等，但開展相關工作的費用沒有穩(wěn)定的財政資金支持。

三是各級財政每年都安排一部分資金用于居住小區(qū)和居住房屋改造。但此類資金是項目形式，制度性不夠強，而且實踐反映覆蓋面不廣，主要用于城鎮(zhèn)住房制度改革遺留下來的各類公有住房。

四是土地出讓金是政府的重要財政資金，用于保障被征地農民和被拆遷居民的合法利益，統(tǒng)籌用于城鄉(xiāng)基礎設施建設，促進保障和改善民生。土地成本是房價的重要組成部分，但目前土地出讓金實際的使用中，沒有給住房養(yǎng)老提供資金保障。

（三）房屋保險投保方式有待優(yōu)化，業(yè)主購買積極性不高

房屋保險通過對自然災害和意外事故造成的損失實行經濟補償，起著促進生產發(fā)展安定群眾生活的作用，也是住宅維修資金的一種補充方式。

目前，較常見的房屋保險有工程質量保險、公眾責任保險、建筑外墻使用安全責任保險，且建筑外墻使用安全責任保險是公眾責任保險的一個特定險種。各保險的投保主體、被保險人、投保方式根據(jù)險種不同而不同。部分保險僅在新建工程中廣泛應用，既有住宅質量安全相關保險比較缺乏，且個人參與房屋保險的積極性也不高。

部分城市在積極探索住房“醫(yī)?！蹦Ｊ剑鳛樽≌瑢ｍ椌S修資金的補充。比如，江蘇省泰州市創(chuàng)立了房屋維修“醫(yī)?！?/a>模式，將維修資金的歸集劃分為首期歸集和日常參保，并建立“房屋大病統(tǒng)籌金”。該模式雖解決了房屋大修時維修資金續(xù)籌難題和居民出資壓力，也鼓勵了業(yè)主正常繳納物業(yè)管理費的積極性，但能否向全國其他城市推廣，還有待進一步考察。

類比我國居民養(yǎng)老金制度，居民養(yǎng)老金設立的意義，是保障居民老年生活，讓居民老有所養(yǎng)。房屋同樣要繳納“養(yǎng)老金”，保障房屋本體的“健康”，以期達到最長壽命。我國居民養(yǎng)老金制度現(xiàn)已形成由多支柱組成的體系，包括覆蓋城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險，有企業(yè)年金和職業(yè)年金組成的補充部分，有各類商業(yè)養(yǎng)老金保險及產品提供的滿足個性化需求的部分。與已形成三支柱的居民養(yǎng)老金體系相比，與住房養(yǎng)老有關的資金體系單薄，主要來源單一。

關于構建住房養(yǎng)老金制度的分析與建議

住房養(yǎng)老金應指，由國家和個人共同支出，用于保障城鎮(zhèn)住房達到一定年限后出現(xiàn)的影響社會公共安全的日常、專項和緊急維修的資金。

構建住房養(yǎng)老金制度，最重要的是，要緊緊抓住住房養(yǎng)老的特點與關鍵。堅持“人民至上、生命至上”原則，堅持“取之于房、用之于房”的原則，堅持“多渠道、多層次、全覆蓋”的原則，依法界定不同主體的權責，科學配置資金來源。

建議建立由基礎類養(yǎng)老金、專項類養(yǎng)老金和商業(yè)類養(yǎng)老金組成的多層次住房養(yǎng)老金制度，為住房體檢、維修、改造等用途提供資金保障，實現(xiàn)住房安全和人民宜居。

住房養(yǎng)老金制度基本框架，如圖1所示。其中，基礎類住房養(yǎng)老金主要用于保障公共安全，資金來源于財政資金，包括國有土地出讓收入、房產稅及房地產稅收入，實行省級政府統(tǒng)籌管理。專項類住房養(yǎng)老金由現(xiàn)有住宅專項維修資金組成，用于住房共有部位日常和緊急維修，由業(yè)主繳納，逐步改進管理模式，兼顧資金安全性和使用便利性。商業(yè)類住房養(yǎng)老金用于住房共有部位或專有部位，由業(yè)主向商業(yè)保險公司自愿購買相關產品，實行業(yè)主自管和個人自有。

圖1 住房養(yǎng)老金制度框架圖

（一）基礎類養(yǎng)老金是住房養(yǎng)老金的第一支柱，由財政資金支出

基礎類養(yǎng)老金是用于保障房屋基本安全，兜牢城市安全底線的基礎，由財政資金支出。目前基礎養(yǎng)老金的財政資金來源，可從以下三方面考慮:

一是建議從土地出讓金收益中提取一定比例作為基礎類住房養(yǎng)老金的主要資金來源，保障社會運行公共安全。

一方面，土地出讓金作為政府的基金性收入，是政府預算收入的一部分，其使用范疇應重點向涉及社會公共利益的內容傾斜。房屋安全是城市運行安全的重要組成。根據(jù)“取之于民，用之于民”的思想，土地出讓金應作為房屋安全管理的資金保障之一。

另一方面，目前我國土地出讓金支出的固定項目，覆蓋農業(yè)、教育、水利、城市建設等領域，且城市維護建設資金主要用于維護城市的道路、橋涵等市政工程設施以及園林綠化、城市路燈、公共環(huán)境等城市公共設施，并未覆蓋住宅部分。綜合而言，土地出讓金沒有為住房養(yǎng)老提供資金保障。根據(jù)近十年的土地出讓金收支數(shù)據(jù)分析，土地出讓金累計結余量為3685.76億元，仍然存在提取空間。經過初步測算并參考保障性安居工程計提土地出讓金比例，建議按照去除成本性支出后土地出讓金收益口徑，以不少于10%的比例計提土地出讓金，作為基礎類養(yǎng)老金。

二是建議將住房養(yǎng)老納入土地出讓金“其他支出”項目，作為住房養(yǎng)老金的資金來源之一。據(jù)2008-2015年全國土地出讓非成本性支出數(shù)據(jù)統(tǒng)計，近一半年份里，土地出讓金的非成本性支出里都有其他支出，其中2014年其他支出占比高達37.06%。部分年份當年土地出讓金會出現(xiàn)支出大于收入的情況，將住房養(yǎng)老納入土地出讓金“其他支出”項目統(tǒng)籌分配，同樣可解決基礎養(yǎng)老金的資金來源問題。

三是目前國家沒有正式征收房地產稅，建議后續(xù)國家出臺正式文件后，也可考慮按一定比例提取，作為財政支出，用于基礎類住房養(yǎng)老金的資金補充。

（二）專項類養(yǎng)老金是住房養(yǎng)老金的第二支柱，由業(yè)主強制繳納

專項類養(yǎng)老金主要依托已有的住宅專項維修資金，建議立足現(xiàn)有制度基礎上，對專項維修資金管理制度予以優(yōu)化完善，以更好適應新時代住宅專項維修資金管理的需要。

一是在現(xiàn)有個人維修資金賬戶基礎上，探索建立統(tǒng)籌賬戶。比如上海在探索建立統(tǒng)籌賬戶，資金來源主要是從全市專項維修資金增值收益中提取一定比例、此前全市維修資金的沉淀收益（股票收益）、市財政維修專項資金等，統(tǒng)籌賬戶資金可以進行綜合收益率較高的投資，其資金本金與收益主要用于提供房屋應急維修托底保障、墊付個人賬戶支付維修費用不足部分、全市住宅小區(qū)購買財產保險、委托第三方專業(yè)機構服務、信息化建設等方面。

二是理順維修資金續(xù)籌工作機制，探索分期續(xù)籌模式。建議由國家層面牽頭理順相關法律效力，統(tǒng)籌指導各地建立統(tǒng)一的維修資金續(xù)籌模式，推動在二手房交易轉讓環(huán)節(jié)補足維修資金，保障業(yè)主權益。由于一次性補繳金額較大，小區(qū)業(yè)主意見較多，可探索采用并入物業(yè)服務費測算項目分期續(xù)籌，或由業(yè)主在按月繳納物業(yè)管理費時一并繳納。

（三）商業(yè)類養(yǎng)老金是住房養(yǎng)老金的第三支柱，由業(yè)主自愿購買

商業(yè)類養(yǎng)老金主要指住宅養(yǎng)老保險，作為基礎類養(yǎng)老金和專項類養(yǎng)老金的補充，為住房養(yǎng)老增加一份保障。建議探索多元既有住宅養(yǎng)老保險，拓展保險購買資金渠道。

一是通過購買住宅養(yǎng)老保險，固定保險費，“鎖定”未來可能發(fā)生的維修費用，實現(xiàn)資金放大效應；二是發(fā)揮保險的風險管理功能，實現(xiàn)風險等量管理到風險減量管理的轉變；三是發(fā)揮保險的財務安排功能，投保時走業(yè)主大會投票流程后，后續(xù)維修費用由保險公司支付，無需走業(yè)主大會投票流程。

新建住宅由建設單位在辦理房屋建筑工程竣工驗收備案時投保，用于住宅在規(guī)定時間后房屋安全保障；既有住宅用于商業(yè)保險的投保資金主要來源于維修資金、物業(yè)公司成本、日常維修費、業(yè)主個人資金等，可由業(yè)主委員會統(tǒng)一購買或業(yè)主自行購買。

（文章原題為“關于建立健全住房養(yǎng)老金制度的思考與建議”。作者嚴榮系上海市房地產科學研究院院長、研究員、博士；郭戈系上海市房地產科學研究院城市更新研究所所長、高級工程師、博士；郝艷婷系上海市房地產科學研究院城市更新研究所工程師）

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