【編者按】

習近平總書記指出，歷史是最好的教科書，也是最好的清醒劑。學習黨史、新中國史、改革開放史、社會主義發(fā)展史這“四史”，是黨員干部的一門必修課。繼2019年全國兩會期間首度開設“政治關鍵詞”專欄、新中國成立70周年到來之際二度推出“政治關鍵詞”專欄后，澎湃新聞繼續(xù)與上海市社會科學界聯(lián)合會、上海市政治學會聯(lián)合開啟“四史”關鍵詞。

今天刊發(fā)“四史”關鍵詞第60篇，關鍵詞是分稅制改革。

分稅制改革之前的財政管理體制

分稅制改革之前的財政管理體制是“財政包干制”。從全國層面看，包干模式經(jīng)歷了總額分成到增收分成，再到超收分成。從區(qū)域差別來看，涵蓋了總額分成、分級包干、財政包干、比例包干、民族自治、定額上繳、定額補助。從包干期限來看，從一年一定、三年不變、四年一定到五年一變。1980年2月，國務院頒布了《關于實行“劃分收支，分級包干”的財政管理體制的暫行規(guī)定》，明確劃分了中央財政與地方財政的不同收支范圍，中央與地方“分灶吃飯”的格局初步形成。這一體制的特點是按照預先規(guī)定的比例或數(shù)額，在中央預算和地方預算之間分配收入。這是對高度集中的財政體制的一種調整，體現(xiàn)的同樣是放權讓利的改革思路。它將中央政府一部分財政收支決策權下放給各級地方政府，由吃“大鍋飯”改為“分灶吃飯”，“在中央統(tǒng)一領導和計劃下，各過各的日子”。由此，省、地、縣等地區(qū)組織成為具有獨立經(jīng)濟利益的主體，擁有了發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟的制度性動力和能力，調動了地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性。1983年和1985年兩步“利改稅”，標志著中國開始正式告別以國有企業(yè)利潤為主要收入源的計劃財政體制。

1988年財政包干制的實行，使放權讓利改革的激勵效應達到最大化。然而，地區(qū)經(jīng)濟運行與全國范圍的經(jīng)濟運行本身是“一枚硬幣的兩面”，各地在財政包干制下出現(xiàn)的經(jīng)濟增長很快對全國宏觀經(jīng)濟秩序產(chǎn)生了沖擊。在財政包干制下，地方政府為了完成包干任務和維持地方年年增長的必需支出，企業(yè)為了完成承包任務和爭取盡可能多留利，都依賴生產(chǎn)高速度、多投入和“大而全”、“小而全”的重復建設，企業(yè)從產(chǎn)品漲價收入中得到了一定的好處，而國家的財政收入?yún)s沒有相應的增加。

“分稅制”改革的內容和過程

關于“分稅制”改革理論與政策的研究，最早始于20世紀80年代中期的“價稅財連動”改革方案，但該方案最終沒有被付諸實施。1990年的財政工作會議上，時任財政部部長的王丙乾提出：能不能從幾個省搞分稅制試點? 這樣，就開始了推進分稅制的改革試點。1992年6月，財政部發(fā)布《關于實行“分稅制”財政體制試點辦法》。在財政部調研過的13個省、市中，選擇9個作為分稅制改革的試點。

“分稅制”改革在思想、理論和實踐準備之外，能夠迅速出臺并得以順利實施，離不開決策層的膽識和魄力，離不開目標的明確和決策的科學。1994年搞分稅制改革，最大的背景就是1992年鄧小平的南方談話。1992年10月，中央在黨的十四大上明確了建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標。因此，分稅制財政體制改革也必須圍繞著建設社會主義市場經(jīng)濟體制這一根本目標來實施。1993年4月，中央政治局常委會決定，成立若干方案起草小組，全面落實黨的十四大提出的經(jīng)濟體制改革任務。會議同時批準了稅制改革的基本思路。為了使中央通過的分稅制財政體制得到地方的認識和理解，減少改革的壓力和阻力，從9月8日起，由朱镕基帶隊，五大改革方案起草小組的人跟隨，就五大改革特別是分稅制中中央與地方的分配關系，一個省接一個省地進行協(xié)調。經(jīng)過兩個多月的談判，分稅制改革在全黨范圍內取得了共識。1993年11月14日，中共十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出在中國建立市場經(jīng)濟制度的總體規(guī)劃和若干重點方面的改革方案設計，為分稅制改革提出了目標、擬定了方案。

由于我國市場經(jīng)濟體制剛剛確立，原有的財政體制使中央財力匱乏，不能實施必要的宏觀調控，在當時的情況下，我國的“分稅制” 選擇了中央財權相對集中、財力相對分散的集權式模式。1993年12月15日，國務院發(fā)布了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，并于1994年1月1日起實行。

分稅制初步確立了社會主義市場經(jīng)濟體制要求的基本框架

分稅制實施的當年，財政收入就得到大幅提高，達到4349億元，比上年增長24.8%。中央財政收入占全部財政收入的比重也有較大提高，2002年達到了54.93%。

與財政收入的高速增長相對應, 地方財力也保持了較高的增長態(tài)勢。收入總量從1994年的2311.6億元增加到2002年的8523.9億元，大體上翻了兩番。分稅制財政體制改革后，地方財力增長速度大大提高，有力地保障了地方經(jīng)濟發(fā)展，人民生活水平有了大幅度提高。中央財力擴大后，集中力量解決各地亟需解決的問題，得到地方政府的高度贊賞，中央與地方的關系更協(xié)調了。

分稅制改革改變了政府間收入分配關系不穩(wěn)定的局面。遵循財權與事權相匹配的原則，分稅制嘗試讓政府間收入邊界與支出邊界相匹配。以增值稅為主體稅種、消費稅和營業(yè)稅為補充的流轉稅制的設立，中央稅、地方稅和共享稅分成比例的基本穩(wěn)定，國地稅兩套征收機構的確立，使得中央、地方的財政收入比例穩(wěn)定在5∶5左右。

2014年6月以“營改增”為主要內容的新一輪財稅體制改革啟動，特別是2018年3月黨和國家機構改革中將省級和省級以下國稅地稅機構合并，稅制結構和稅收征管體制發(fā)生新的變革，分稅制改革的歷史使命很大程度上已經(jīng)完成。

（作者系上海市委黨校講師）