要更合理地控制地方債務(wù)規(guī)模，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)根據(jù)債務(wù)分布特征及債務(wù)增長(zhǎng)機(jī)制對(duì)不同地區(qū)區(qū)別對(duì)待。圖為2019年8月11日，四川綿陽(yáng)市，一處爛尾樓群。人民視覺(jué)  資料圖

改革開(kāi)放四十余年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了令人矚目的成就，國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量已位居世界第二，社會(huì)生產(chǎn)能力得到快速提升。與此同時(shí)，伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，環(huán)境治理迫切、養(yǎng)老問(wèn)題突出、區(qū)域發(fā)展不平衡、地方政府債務(wù)與金融風(fēng)險(xiǎn)加劇等亟需面對(duì)與解決的問(wèn)題也日漸呈現(xiàn)。其中，地方政府債務(wù)（以下簡(jiǎn)稱為“地方債務(wù)”），更是近年來(lái)社會(huì)各界高度關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。

財(cái)政部不久前公布的數(shù)據(jù)顯示，2020年1月至6月，全國(guó)地方政府發(fā)行債券34864億元。截至2020年6月末，全國(guó)地方債務(wù)余額為241583億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。

地方債務(wù)從2001年的約2萬(wàn)億元，增至2020年的約24萬(wàn)億元，平均而言，年增長(zhǎng)約為15%，超過(guò)同期全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)率。如此巨大的規(guī)模和膨脹速度，引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題的關(guān)注，如何科學(xué)治理地方債務(wù)以及防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，成為事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的關(guān)鍵。

一、地方債務(wù)的基本成因

為什么會(huì)有地方債務(wù)？地方債務(wù)的規(guī)模為什么會(huì)越來(lái)越大？既有研究多從財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、官員晉升激勵(lì)、預(yù)算軟約束、債務(wù)管理體制等角度進(jìn)行解釋與分析。

首先，地方政府的收入來(lái)源包括預(yù)算收入和預(yù)算外收入，即稅收收入、政府性基金收入、行政事業(yè)性收費(fèi)等。地方政府的支出則涵蓋當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等方方面面。在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，地方政府的事權(quán)范圍往往會(huì)超出自身財(cái)權(quán)能力，于是產(chǎn)生舉借債務(wù)的動(dòng)因。

其次，在以地方經(jīng)濟(jì)總量為主要晉升考核指標(biāo)的情形下，地方主要官員為提高自身的競(jìng)爭(zhēng)力，有以舉債方式打造面子工程，不考慮長(zhǎng)期收益而純?yōu)槎虝r(shí)間內(nèi)壯大地方經(jīng)濟(jì)總量的巨大激勵(lì)。前不久媒體曝光的貴州獨(dú)山縣巨額債務(wù)問(wèn)題就是一個(gè)比較典型的例子。

此外，地方政府在舉借債務(wù)的時(shí)候也很有可能受到周邊鄰近省份舉借債務(wù)情況的影響。

二、地方債務(wù)空間分布存在區(qū)域差異

我國(guó)不同區(qū)域在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面至今仍存在較大差異，東部地區(qū)相對(duì)發(fā)達(dá)，其他地區(qū)（為便于分析，本文將中西部和東北地區(qū)并于一處，統(tǒng)稱為“其他地區(qū)”）雖然在不斷追趕，但總體而言相對(duì)落后。

地方債務(wù)余額也呈現(xiàn)出比較明顯的區(qū)域差異。從省級(jí)政府層面分析，整體上東部地區(qū)省份債務(wù)余額高于其他地區(qū)。以2018年為例，全國(guó)31個(gè)省市（不含香港、澳門(mén)和臺(tái)灣地區(qū)）地方債務(wù)余額排名中，排在前五位的有4個(gè)東部地區(qū)的省份，其余東部地區(qū)的省市政府債務(wù)余額相較于其他地區(qū)也較多，呈現(xiàn)出比較明顯的區(qū)域差異。

此外，同處于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的西部地區(qū)，有些省份債務(wù)余額排名較靠前，而有些債務(wù)余額卻很低。（見(jiàn)圖1）

圖1. 2018年全國(guó)分地區(qū)地方債務(wù)余額（億元） 數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)數(shù)據(jù)整理

進(jìn)一步地，從地級(jí)市層面進(jìn)行分析，我們收集整理的地方債務(wù)數(shù)據(jù)顯示，其他地區(qū)的債務(wù)水平整體而言雖略低于東部地區(qū)，但債務(wù)水平偏高的地級(jí)市數(shù)量卻比較多。這再次表明，地方債務(wù)的規(guī)模分布存在明顯的地區(qū)差異。（見(jiàn)圖2）

圖2. 全國(guó)及分地區(qū)地方債務(wù)占比的分布

由上述地方債務(wù)在空間分布上存在的區(qū)域差異出發(fā)，本研究重點(diǎn)關(guān)注兩個(gè)問(wèn)題：第一，各區(qū)域地方債務(wù)的差異性是否意味著背后債務(wù)增長(zhǎng)的原因也具有差異性; 第二，各地區(qū)間不同的債務(wù)規(guī)模以及各異的增長(zhǎng)機(jī)制，是否會(huì)帶來(lái)空間溢出效應(yīng)，以及空間溢出效應(yīng)如何。

三、已有的地方債務(wù)治理框架

鑒于地方債務(wù)呈現(xiàn)規(guī)模不斷擴(kuò)大、膨脹速度持續(xù)加快的趨勢(shì)，近年來(lái)，國(guó)家對(duì)地方債務(wù)的治理也在不斷完善。

首先，出臺(tái)了一系列文件、政策規(guī)范地方債務(wù)的發(fā)展。1994年至今，涉及地方債務(wù)政策法規(guī)主要包括: 《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（1994年制訂，1995年起施行）、《財(cái)政部代理發(fā)行2012 年地方政府債券發(fā)行兌付辦法》（2012年）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（2014年）、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（2014 年修正，2015年起施行） 、《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》（2016年） 、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（2018年），以及《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法〉的通知》（2018年），等等。

相關(guān)調(diào)整主要包括以下幾方面：一是發(fā)行方式的調(diào)整，即由經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在確定限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券，到中央政府代發(fā)債券，再到地方政府可以自行發(fā)行債券；二是是否納入預(yù)算管理的調(diào)整，由游離于預(yù)算之外到納入預(yù)算管理；三是規(guī)定具體的地方債務(wù)事項(xiàng)的調(diào)整，例如具體規(guī)定舉債主體、用途、規(guī)模、方式、監(jiān)督制約機(jī)制以及法律責(zé)任等。

其次，限定地方債務(wù)發(fā)展規(guī)模。財(cái)政部2015年12月發(fā)布的《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，要合理確定地方債務(wù)總限額，并逐級(jí)下達(dá)分地區(qū)地方債務(wù)限額，要求各地嚴(yán)格按照限額舉借債務(wù)。

再次，有效防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。建立健全地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，在全面評(píng)估和預(yù)警地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解和應(yīng)急處置機(jī)制，并健全地方政府債務(wù)監(jiān)督和考核問(wèn)責(zé)機(jī)制。同時(shí)，采取地方債務(wù)存量置換等措施。這些舉措在一定程度上起到了降低和防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用。

四、區(qū)域差異視角下的地方債務(wù)增長(zhǎng)機(jī)制

本研究基于2005至2015年的省級(jí)數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)地方債務(wù)增長(zhǎng)的影響機(jī)制；同時(shí)利用京津冀三地?cái)?shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)地方債務(wù)的空間溢出效應(yīng)。實(shí)證發(fā)現(xiàn)使我們從“靜態(tài)”和“動(dòng)態(tài)”兩個(gè)角度了解了地方債務(wù)的增長(zhǎng)機(jī)制。

所謂靜態(tài)，即地方政府決定是否舉債以及舉債的規(guī)模時(shí)，僅考慮省份或地區(qū)自身的發(fā)展需求等因素，不參考鄰近地區(qū)的決策。

靜態(tài)上看，影響地方債務(wù)水平的因素主要可以分為兩大類。第一類是抑制地方債務(wù)增長(zhǎng)的因素。財(cái)政赤字和基礎(chǔ)設(shè)施水平與地方政府債務(wù)水平之間存在顯著負(fù)向關(guān)系，即：本省財(cái)政赤字越大，越容易增加政府還債壓力，減弱舉債動(dòng)機(jī)；從地方債務(wù)投向看，當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施水平越完善，政府舉債的動(dòng)機(jī)也會(huì)減弱。第二類是促進(jìn)地方債務(wù)增長(zhǎng)的因素。財(cái)政分權(quán)和人口增長(zhǎng)率與地方債務(wù)水平之間存在顯著正向關(guān)系，即：政府自主決定財(cái)政收支的權(quán)力越大，所受約束越弱，越可能舉債緩解財(cái)政壓力；人口增長(zhǎng)壓力越大，對(duì)地方政府的要求越高，政府舉債動(dòng)機(jī)越大。

另外，關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)地方債務(wù)增長(zhǎng)的影響，要分區(qū)域進(jìn)行甄別。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)地方債務(wù)有雙向作用，即：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，政府財(cái)政收入較高，民間資本更為活躍，債務(wù)使用效率也更高，因此舉債需求較小，從而抑制債務(wù)增長(zhǎng)；相反，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)，出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生等方面的需要，舉債需求較大，因此會(huì)促進(jìn)地方債務(wù)水平提升。有鑒于此，需要甄別區(qū)域差異對(duì)地方債務(wù)增長(zhǎng)機(jī)制帶來(lái)的影響。

所謂動(dòng)態(tài)，即地方政府在舉借債務(wù)時(shí)，除了考慮自身因素以外，還可能關(guān)注鄰近地區(qū)的債務(wù)舉措，從而影響自身債務(wù)決策。

根據(jù)實(shí)證結(jié)果，從空間溢出效應(yīng)看，影響地方債務(wù)水平的因素主要分為兩大類。第一類是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政赤字和基礎(chǔ)設(shè)施水平，這些因素與地方債務(wù)水平之間存在正的空間溢出影響。即相鄰地區(qū)的上述因素水平的提高，會(huì)產(chǎn)生明顯的空間溢出效應(yīng)，導(dǎo)致本地區(qū)地方債務(wù)規(guī)模增加。第二類是財(cái)政分權(quán)、城鎮(zhèn)化水平以及人口增長(zhǎng)率，這些因素與地方債務(wù)水平之間存在負(fù)的空間溢出影響。即相鄰地區(qū)的上述因素水平的提高，會(huì)產(chǎn)生明顯的負(fù)面空間溢出效應(yīng)，導(dǎo)致本地區(qū)地方債務(wù)規(guī)模降低。

此外，地方債務(wù)增長(zhǎng)的影響因素存在明顯的區(qū)域差異。靜態(tài)上看，相比于其他地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政赤字、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)東部地區(qū)債務(wù)增長(zhǎng)的抑制作用更大，人口增長(zhǎng)壓力、財(cái)政分權(quán)對(duì)東部地區(qū)債務(wù)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用更明顯。動(dòng)態(tài)上看，就空間溢出效應(yīng)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政分權(quán)對(duì)東部地區(qū)的空間溢出效應(yīng)更顯著，而城鎮(zhèn)化水平對(duì)其他地區(qū)的空間溢出效應(yīng)更明顯。

五、治理地方債務(wù)要考慮區(qū)域差異

基于上述研究發(fā)現(xiàn)，考慮到區(qū)域差異，我們認(rèn)為，地方債務(wù)治理體系需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)不斷調(diào)試與完善。

第一，要更合理地控制地方債務(wù)規(guī)模，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)根據(jù)債務(wù)分布特征及債務(wù)增長(zhǎng)機(jī)制對(duì)不同地區(qū)區(qū)別對(duì)待。

本研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)抑制東部地區(qū)債務(wù)增長(zhǎng)的作用更為明顯，而提高城鎮(zhèn)化水平對(duì)抑制其他地區(qū)債務(wù)增長(zhǎng)則作用更大，因此，應(yīng)加快落實(shí)十九大報(bào)告中提出的“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系” 的要求，統(tǒng)籌解決區(qū)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

對(duì)東部地區(qū)，鑒于其具備較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力，對(duì)地方債務(wù)具備一定的消化能力，可以適當(dāng)保持較高檔債務(wù)控制規(guī)模，但應(yīng)重點(diǎn)防范地方官員利用政府債務(wù)盲目追求政績(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)，首先應(yīng)設(shè)置較低檔債務(wù)控制規(guī)模；其次，應(yīng)積極推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，加快中西部地區(qū)城市群建設(shè)，提高中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，增強(qiáng)其債務(wù)承受能力；最后，可以適當(dāng)加強(qiáng)對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付水平，以滿足其城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，從而降低政府債務(wù)。

第二，國(guó)家出臺(tái)政策控制地方債務(wù)規(guī)模時(shí)，還應(yīng)考慮相鄰地區(qū)地方債務(wù)的空間溢出效應(yīng)。

本研究發(fā)現(xiàn)，地方政府舉債容易通過(guò)“地方經(jīng)濟(jì)總量競(jìng)爭(zhēng)”以及財(cái)政擴(kuò)張等渠道進(jìn)行傳導(dǎo)，影響其他地區(qū)政府舉債。近期爆出的獨(dú)山縣地方債務(wù)問(wèn)題，也有“面子工程”等類似“總量競(jìng)爭(zhēng)”的影子。因此，為弱化以地方經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)為核心的績(jī)效考核競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的政府債務(wù)空間溢出風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)加快推進(jìn)官員考核機(jī)制改革，逐步取消過(guò)分參照經(jīng)濟(jì)總量的單一績(jī)效考核方式。同時(shí)，建立地方債務(wù)指標(biāo)（包括規(guī)模和效率兩方面），并將其納入到包含政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等多方面構(gòu)成的綜合考核體系中。這樣做，一方面可以減少地方主要官員為追求政績(jī)工程、形象工程而沖動(dòng)舉債的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面可以有效控制政府債務(wù)擴(kuò)張的速度與規(guī)模，促使地方政府審慎舉債，科學(xué)用債。

第三，在治理地方政府債務(wù)時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注地方主要官員舉債的短期效應(yīng)。

本研究的實(shí)證結(jié)果及包括貴州獨(dú)山縣在內(nèi)的大量案例表明，種種便利因素刺激下，地方政府主要官員存在明顯的短期舉債沖動(dòng)。因此，為防范地方政府為了短期利益盲目舉債的風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)的暴發(fā)存在滯后性的特點(diǎn)，應(yīng)考慮適當(dāng)延長(zhǎng)對(duì)地方政府主要官員進(jìn)行考核的期限，即將他們?nèi)纹诮Y(jié)束后一段時(shí)間的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及相關(guān)項(xiàng)目引發(fā)的債務(wù)情況納入績(jī)效考核指標(biāo)。此外，可以考慮建立舉債問(wèn)責(zé)機(jī)制，堅(jiān)持舉債主體與償債責(zé)任相匹配，以降低甚至阻斷舉債產(chǎn)生的空間溢出效應(yīng)。

（本文原刊于《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4期，原題：“地方政府債務(wù)、區(qū)域差異與空間溢出效應(yīng)——基于空間計(jì)量模型的研究”。由作者進(jìn)行大量簡(jiǎn)化和改寫(xiě)，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請(qǐng)參考原文。）