【編者按】

3月10日，是美國大選初選的第二個“超級星期二”，這一天民主黨將在愛達荷州，密西西比州，密蘇里州、華盛頓州、北達科他州和密西根州共6個州舉行初選，海外民主黨人投票也將在這一天結束。

值此之際，澎湃新聞（m.school126.cn）“外交學人”刊發(fā)清華大學戰(zhàn)略與安全研究中心客座研究員、國際關系學院校長助理達巍的這篇文章，跳出瞬息萬變的選情，沉入美國初選制度的200多年來的發(fā)展脈絡，以期對當下美國政治制度何以如此有一個更透徹的了解。

3月3日是2020年美國總統(tǒng)大選兩黨初選的“超級星期二”（Super Tuesday）。民主黨老將拜登成功“逆襲”，在黨內保持暫時領先。初選是觀察和理解美國政治制度的極佳窗口。在扣人心弦而又瞬息萬變的選情之外，或許我們應該將眼光放得更深遠一些，去看看美國初選制度當中的諸多細節(jié)。我們能從其中看到幾百年來美國政治制度的持續(xù)進步與發(fā)展，也能看到各種利益與理念博弈之下的諸多妥協(xié)與無奈。

一、初選選舉與黨團會議

總統(tǒng)初選是美國兩黨目前使用的黨內總統(tǒng)候選人產(chǎn)生程序。通過這一程序，各州確定本州參加兩黨代表大會的黨代表投票意向。在黨代會上，兩黨再正式提名本黨總統(tǒng)候選人。

今年的初選于2020年2月3日在艾奧瓦州拉開大幕，這一進程將持續(xù)到6月初。各州的初選結果，將決定每個總統(tǒng)參選人在這個州能拿到多少黨代會代表名額。參加兩黨代表大會的代表絕大多數(shù)都是“保證代表”(pledged delegates，編注：亦有譯作“宣誓代表”或“承諾代表”的)。他們在黨代會之前已公開承諾過將把選票投給本黨哪個參選人。7月13-16日和8月24-27日，民主、共和兩黨將分別舉行全國代表大會，正式選舉并提名本黨正副總統(tǒng)候選人。近半個世紀以來，美國歷次總統(tǒng)初選都是在代表大會舉行前的初選當中就已經(jīng)明確了總統(tǒng)候選人，黨代會更多的則是一種政治“嘉年華”而已。

然而，在“初選-黨代會”這個粗線條之下，還有很多非常復雜的細節(jié)。例如最基本的，我們一般所謂“初選”（primary），內部又包含了兩種最主要形式，即初選選舉（primary election）與黨團會議（caucus）。

初選選舉和黨團會議又分別有多種方式。采取何種方式進行初選，基本由兩黨的州委員會決定。不過無論在英文還是在中文當中，人們一般就以“初選”（primary）來泛指整個進程。

如果一州舉行的是初選選舉，那么過程基本上其他選舉差不多。投票人領到選票，以無記名投票的方式作出自己的選擇即可。不過，初選選舉又分為封閉初選、開放初選等。封閉初選只允許同黨的選民在本黨的初選中投票，注冊為共和黨的選民參加共和黨初選投票，注冊為民主黨的選民參加民主黨的初選投票。更多的州則舉行開放初選，也就是說選舉對選民的黨派注冊并無要求。無論你注冊為哪個當?shù)狞h員，都可以參加初選投票。

黨團會議則比初選選舉復雜得多。大致而言，黨團會議是政黨組織的地方會議，有點像“相親大會”。今年第一個舉行初選的艾奧瓦州，全州設有上千個黨團會議點，一般是在學校、圖書館等社區(qū)公共設施內舉行。會議上，往往先有一段各個候選人的干部爭取民意的機會。隨后就是投票過程。有的黨團會議是真正的投票，一人發(fā)張白紙，選民寫上自己支持的候選人的名字；有些黨團會議則是“用腳投票”。與會者按照各自支持的候選人來分組。支持同一候選人的與會者站到一起形成一組。

得票率15％是一個“生存線”，得票不到15％的候選人將不會被記入最終結果。支持這些候選人的選民將有30分鐘考慮自己何去何從。于是在這30分鐘里，鄰居們就展開拉票行動。隨后大家重新站隊，并獲得本選區(qū)的正式結果。

這些復雜之處當然會造成了不少爭議。比如說有些參選人在本黨注冊選民當中得票數(shù)位居第一，但還是輸?shù)袅碎_放初選。黨團會議“用腳投票”似乎沒有無記名投票那么公平。2008年初選奧巴馬贏得艾奧瓦州黨團會議之后，就有人認為這是由于有些選民在公開站隊的過程中，由于怕被別人批評為歧視黑人，所以不好意思站到其他參選人隊伍里。

二、歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)代制度

那么，為什么美國兩黨不能在全國實行統(tǒng)一的初選選舉，一人一票選出本黨的候選人呢？對此，我們需要先回顧一番美國兩黨總統(tǒng)候選人提名制度的發(fā)展過程。

美國憲法對美國總統(tǒng)候選人提名制度沒有規(guī)定。這是因為在美國建國之初并沒有政黨。華盛頓本人極力反對政黨政治，不過，在他擔任總統(tǒng)的8年時間里，美國逐漸出現(xiàn)了兩個松散的政黨雛形——民主－共和黨（Democratic-Republican Party）以及聯(lián)邦黨(Federalist)。

到1796年美國準備選舉華盛頓的繼任者時，聯(lián)邦黨人通過召開國會小范圍黨團會議（caucus，美國Algonquin印第安人語，意為“酋長聚會”）推選了約翰·亞當斯為總統(tǒng)候選人，隨后民主－共和黨也推出了托馬斯·杰斐遜。這就是今天黨團會議的來源。這一形式一直維持到1824年。

1824年的選舉是美國歷史上一次有名的“骯臟選舉”。松散的民主－共和黨的高層提名時任財政部長特勞福德為總統(tǒng)候選人。但是這一提名飽受攻擊，導致最終一共有4名候選人參加了總統(tǒng)大選。結果民主－共和黨正式提名的特勞福德得票僅列第三而未能當選。得票第二的小亞當斯通過換取得票第四的亨利·克萊的支持而當選了總統(tǒng)。普選票和選舉人票均得票第一的安德魯·杰克遜反而未能當選總統(tǒng)。

在這次臭名昭著的暗箱操作之后，新出現(xiàn)的民主黨（即由安德魯·杰克遜領導）和輝格黨開始采用召開全國代表大會的形式來確定總統(tǒng)候選人。參加全國代表大會的代表，由選區(qū)會議、州代表會議或者各州黨團會議逐層選舉產(chǎn)生。這就構成了我們今日看到的兩黨初選制度的大框架。從國會黨團會議決定演進到全國代表大會決定，顯然政治參與的范圍從政治上層人物小圈子擴大到了更多的黨員范圍內。不過，這種代表大會制度，仍然無法避免一些重量級人物在代表大會中影響普通黨員，操縱選舉。

擴大參與范圍，讓更多的普通黨員乃至民眾進入提名程序，并且讓他們的意見具有約束力，是避免黨內“大佬”控制提名程序的根本辦法。進入20世紀初期后，美國興起了“進步主義”運動。政治運行中的公平與正義被提上議事日程。一些州舉行普通黨員參加的初選，結果供本州參加全國代表大會的代表參考。

1910年開始，俄勒岡州要求本州出席全國代表大會的代表的投票必須與州內初選的結果一致。這是現(xiàn)代美國總統(tǒng)候選人初選選舉制度的開始。此后，采用初選選舉制度的州越來越多。到今天，美國多數(shù)州采取初選選舉制度。

不過，仍有一部分州繼續(xù)采取黨團會議的形式來決定本州支持的人選。與初選選舉相比，今天的黨團會議頗有古風，類似于美洲殖民早期的市鎮(zhèn)會議，具有草根民主、市民自治的特色，可謂深植于美國政治傳統(tǒng)。需要注意的是，今天的黨團會議也不再是當年那種小圈子決定候選人的形式了。黨團會議同樣由普通選民參與，其結果同樣具有約束力。

顯然，美國總統(tǒng)候選人制度是在歷史中逐步發(fā)展的。我們還需要考慮美國的兩個特點：一是美國是聯(lián)邦制，各州的力量比較強大；二是美國政黨是選舉型政黨，組織相對松散。由于初選制度是從歷史中來，因此并沒有整齊劃一的“美感”，而是一步一步逐漸發(fā)展，發(fā)現(xiàn)問題和漏洞逐步改革；由于各州的力量強大而政黨缺乏有力的中央力量，因此初選制度的改革基本是以州為單位，也基于此各地采用的方式、演進的速度各有不同，這就是美國初選制度復雜性的由來。

當然，一個大脈絡還是存在的：即逐漸從精英治理向大眾民主過渡。當代的美國總統(tǒng)初選與黨團會議的發(fā)展，基本趨勢都是擴大政治參與范圍，讓普通黨員乃至非黨員的選民的意見來決定本黨總統(tǒng)候選人的產(chǎn)生。

三、政黨引導與人民決定

一個政黨黨內的初選并不是真正的大選。一般參加初選投票的注冊黨員只有20％左右。可以想象，會去參與黨內初選的，一般都是一些政治立場特別堅定、有著比較強烈的投票愿望和表達欲望的人。這些人往往有比較鮮明甚至極端的政治理念。

前文提到過“封閉初選”和“開放初選”。如果預選僅僅限定在本黨黨員內部，也就是說實行“封閉初選”，那么就有可能造成比較溫和的參選人在黨內初選失敗，只有在政治光譜上很右或者很左的候選人才能通過初選?？墒沁@樣產(chǎn)生的候選人在參加大選時，可能就會因為過于極端而無法當選。

擴大初選投票范圍，實行“開放初選”，讓獨立選民參與進來，除了擴大政治參與的考慮之外，也是希望初選能夠選舉出在政治光譜上更接近中間、更能被全國各種政治傾向選民接受的候選人。

目前，實行“開放初選”的州越來越多。2020年民主黨在24個州舉行“開放初選”?？墒?，另一種觀點則對此表示質疑：如果政黨推出的候選人不能代表本黨鮮明的政治理念，那么還要政黨有什么用？

對于一個政黨而言，是迎合多數(shù)選民的想法并確保本黨執(zhí)政重要，還是推動本黨的政治理想、政治議程重要？究竟應該是政黨以及其中的精英引領普通民眾，還是民眾的選擇塑造甚至決定政黨的方向？這的確是一個困難的問題。不過，無論哪種看法正確，在事實層面，美國各州有的采取封閉式初選，有的采取開放式初選，倒是形成了一種事實上的平衡。

表現(xiàn)“政黨引導還是人民決定”平衡的例子，還有“超級代表”制度問題。如前所述，初選選出的黨代會代表必須按照初選結果投票。不過，在“保證代表”之外，民主、共和兩黨還有“超級代表”、“無保證代表”等制度。

以民主黨為例，2020年民主黨全國代表大會的“保證代表”共計3979名。但“保證代表”外，前總統(tǒng)、國會兩院中的民主黨議員、各民主黨州長都自動成為代表大會代表。2020年，民主黨“超級代表”的票數(shù)占到黨代會全體代表的16%左右。而按照過去的制度，“超級代表”的投票意向是不受初選結果限制的。也就是說，如果有兩名參選人得到的“保證代表”票數(shù)比較接近，那“超級代表”就可能決定最終的總統(tǒng)候選人提名人選。

2008年初選，奧巴馬明顯壓倒希拉里，但是希拉里遲遲不肯承認敗選，將懸念一直拖到黨代會中。很多人認為她是寄希望于“超級代表”。2016年民主黨初選，黨內一些“超級代表”很早就公開表態(tài)支持希拉里。桑德斯認為這樣的做法給人以黨內高層支持希拉里的印象，因而十分不滿。

最終民主黨決定對“超級代表”制度作出重大改革。根據(jù)這一方案，2020年民主黨黨代會上，如果有一個參選人獲得50%以上的保證代表，“超級代表”將不參加投票。如果沒有人獲得50%以上，“超級代表”將加入第二輪投票。這一改革能否落實到位仍有待觀察。今年早些時候，當桑德斯在黨內呼聲占優(yōu)時，美國媒體報道稱民主黨內一些高層在暗中商議取消2016年的改革提議，后來因擔心引起眾怒而暫時擱置。

無論是“開放初選”的擴大，還是“保證代表”權力的擴大，近五十年來，我們看到的大趨勢是民意逐漸壓倒黨內高層。這一趨勢當然具有當代的“政治正確性”，但是是否合“理”，還是值得深入思考。

四、大州與小州

艾奧瓦州是美國第一個舉行黨團會議的州，新罕布什爾則是第一個舉行初選選舉的州。在美國政治中，這兩個州被看作整個初選的風向標。其結果，將對隨后半年的初選產(chǎn)生莫大影響。原因很簡單，從眾心理，也就是“花車效應”。

美國選舉的歷史表明，如果一個候選人同時拿下艾奧瓦和新罕布什爾，那么他就很有可能可以拿下全國提名。反過來說，在艾奧瓦和新罕布什爾兩個州都輸?shù)舻膮⑦x人，很少能夠贏得最終提名。當然，事情都有例外。2020年民主黨初選桑德斯贏得了新罕布什爾，在艾奧瓦州與布蒂吉格打成平手。不過在“超級星期二”，看似已經(jīng)快要出局的拜登反而后來居上了。

但是無論如何，美國兩黨總統(tǒng)候選人都高度重視艾奧瓦和新罕布什爾這兩個州。在艾奧瓦，美國兩黨總統(tǒng)候選人們在電視廣告上就投入了近7000萬美元。折合到230萬選民身上，每個選民平攤到30美元。由于最終參加黨團會議的選民只有10－20％，因此候選人們相當于為每個黨團會議與會者花費了150-300美元來做電視廣告。在這兩個州，候選人常常訪遍每一個縣。那些在全國名氣比較小、資金比較少的候選人，往往采取集中力量在艾奧瓦和新罕布什爾的策略?！昂娩撚迷诘度猩稀?，只要拿下這兩個地方，名氣以及資金就會找上門來。反之，如果輸?shù)暨@兩個州，初選前貌似強大的候選人也可能很快土崩瓦解。

然而，艾奧瓦和新罕布什爾在美國都是不折不扣的小州。艾奧瓦人口315萬，占全國總人口的0.95%。新罕布什爾州人口135萬，占全國人口的0.40％。那些無論人口、幅員還是經(jīng)濟都更為重要的州難免不服氣：憑什么這兩個州享有如此重要的地位？此外，兩地的白人比例高于全國水平，都沒有大城市，人均收入高于全國，因此它們代表的是白人的、富裕的、鄉(xiāng)村的、北方的美國。這兩個州在美國的代表性也是很有疑問的。

新罕布什爾和艾奧瓦優(yōu)先初選的支持者們當然也有他們的理由。首先，這兩個州最早初選，可以鼓勵候選人采取一種更貼近選民的競選方式，他們可以更直接地傾聽選民的聲音，這在美國被稱為“零售政治”。這種方法也給了那些名氣不大、資助不多但是資質優(yōu)秀的候選人平等的機會。如果沒有這兩個州的優(yōu)先權，各候選人必須同時在全國競選。這有利于有錢有名的候選人，他們可以利用媒體“批發(fā)”給民眾一個美麗但可能虛假的形象，不用再去直接與選民接觸，商業(yè)廣告的力量也將壓倒實質的政策討論。因此，“零售政治”可以帶來更優(yōu)質的競選。

其次，給予小州優(yōu)先權，實際上也是美國聯(lián)邦體制內大州和小州之間的一個平衡。如果沒有這種優(yōu)先，候選人一定優(yōu)先加州、紐約、得克薩斯等人口大州。小州的聲音自然將被大州淹沒。

第三，艾奧瓦和新罕布什爾的優(yōu)先地位是一個行之有年的傳統(tǒng)，在沒有各方均可接受的替代方案之前，應該予以尊重。

兩方面似乎各有道理，很難取得一致。結果就是各州為了自己的利益而自行其事，紛紛提前本州初選時間。艾奧瓦和新罕布什爾為了保住“第一州”的地位，也不斷提前自己的初選和黨團會議時間。過去幾次初選，艾奧瓦州在1月初就開始了黨團會議。這使得整個初選進程延長了好個月，變得更加勞民傷財。為此，美國兩黨紛紛祭出殺招，禁止各州提前初選時間。今年初選的開始時間才終于回到了2月。

******************

大州、小州；政黨、人民；傳統(tǒng)、現(xiàn)代……在多種力量的交互作用下，美國形成了今日我們看到的復雜的初選制度。近觀之下，我們會發(fā)現(xiàn)這套制度并不那么完美，不那么精密，甚至也不那么民主和公平。然而這是活生生的美國政治文明現(xiàn)狀。它不那么完美，但卻是美國政治制度在本土逐漸生長演進的結果；各種力量和觀點不斷博弈、妥協(xié)，確保了各方都能接受，并認可其合法性。

說到底，政治制度、政治文明本就是有機的生命體。世界上從來就沒有什么完美的政治制度設計。有的，只是各個民族面對自己的傳統(tǒng)與現(xiàn)實，不斷地向著更好的政治、更好的生活的努力。

（本文首發(fā)于“清華大學戰(zhàn)略與安全研究中心”微信公眾號，原標題《達巍：在妥協(xié)與平衡間演進的美國總統(tǒng)初選制度》，澎湃新聞獲授權轉載，發(fā)表時略有刪節(jié)。）