今年的農業(yè)農村發(fā)展，在年初就布置了脫貧攻堅與補齊全面小康短板兩項重點任務，而突如其來的新冠疫情，又使得三農任務更加復雜繁重。

2月27日，積極應對新冠肺炎疫情決戰(zhàn)脫貧攻堅電視電話會議在京召開。中共中央政治局委員、國務院扶貧開發(fā)領導小組組長胡春華出席會議并講話。他強調，要努力克服疫情影響，要堅持五級書記一起抓，確保脫貧攻堅力度只增不減。確保脫貧攻堅力度只增不減，確保實現決戰(zhàn)脫貧攻堅目標任務。而對長遠的三農工作，更應該謀劃的是鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展，以推動脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有機銜接，使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略獲得持久和全面的推動。近日，農業(yè)部也制定并發(fā)布《2020年鄉(xiāng)村產業(yè)工作要點》，要求緊扣鄉(xiāng)村產業(yè)振興目標，聚焦重點產業(yè)、聚集資源要素，強化創(chuàng)新引領，突出集群成鏈，培育發(fā)展新動能，推進政策、項目和措施落地，大力發(fā)展富民鄉(xiāng)村產業(yè)，奠定全面小康和鄉(xiāng)村振興基礎。在黨中央國務院直接領導下，各省正在堅持疫情防控不松勁，同時抓緊做好春耕備耕，努力奪取疫情防控和農業(yè)農村經濟發(fā)展“雙勝利”。

發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)是減少疫情影響、銜接脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的有力抓手。2020年一號文件提出“發(fā)展富民鄉(xiāng)村產業(yè)”，充分體現了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略20字總要求中的“產業(yè)興旺”要求，也是對去年《國務院關于促進鄉(xiāng)村產業(yè)振興的指導意見》有關部署的進一步深化。脫貧攻堅要聚焦產業(yè)扶貧，而產業(yè)振興鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展是中央領導所說的“解決農村一切問題的前提”，脫貧攻堅如此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也如此。而“富民”兩字，不僅是2020年脫貧攻堅收官之年應該聚焦的，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本目的所在。謀劃縣域鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展必須要著眼于“富民”，而不能僅滿足于產業(yè)發(fā)展。

2月20日，位于河南省平頂山市郟縣冢頭鎮(zhèn)前王莊村的遠航實業(yè)有限公司，在做好疫情防控的同時，有序組織工人復工復產。遠航實業(yè)有限公司是一家生產出口腌漬蔬菜的農副產品加工企業(yè)，帶動當地村民和貧困戶就近就業(yè)。 新華社 圖

發(fā)展“富民鄉(xiāng)村產業(yè)”是鄉(xiāng)村產業(yè)振興的重點

提出發(fā)展富民鄉(xiāng)村產業(yè)，就是要對單純依靠發(fā)展城鎮(zhèn)化、僅靠增強農民非農收入就可以解決農村問題的思想偏向進行糾正。

2020年一號文件的第三部分是“保障重要農產品有效供給和促進農民持續(xù)增收”，點出國家在鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展上的兩個基本著眼點。一是保障國家重要農產品的供給，二是推動作為小康社會建設短板的農民收入增長。國家對于農業(yè)和農民的最基本關切體現在這里。第一個目標在不同省份的落實會不一樣，不一定會提出分縣的指標。但是，第二個要求對于所有縣來說，則都應該考慮。全面建成小康社會，農民錢包鼓不鼓、城鄉(xiāng)收入差距有無盡量縮小是重要指標。

要增加農民收入，最有希望的部分是推進鄉(xiāng)村產業(yè)振興。今年一號文件的這部分內容包括五個方面，分別有關糧食生產、生豬生產、現代農業(yè)設施建設、富民鄉(xiāng)村產業(yè)、農民工就業(yè)。糧食和生豬是今年要重點抓好的戰(zhàn)略性農產品，現代農業(yè)設施建設是發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)的保障措施，農民工就業(yè)是在鄉(xiāng)村產業(yè)之外確保農民增收的重要一翼。五個方面內容中，“發(fā)展富民鄉(xiāng)村產業(yè)”最為根本。

去年國務院12號文件給“鄉(xiāng)村產業(yè)”下了一個定義。鄉(xiāng)村產業(yè)是根植于縣域，以農業(yè)農村資源為依托，以農民為主體，以一二三產業(yè)融合發(fā)展為路徑，地域特色鮮明、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活躍、業(yè)態(tài)類型豐富、利益聯結緊密，服務城鄉(xiāng)、繁榮農村、致富農民的產業(yè)。這一定義說明“鄉(xiāng)村產業(yè)”不僅僅是農業(yè)產業(yè)，而是扎根鄉(xiāng)村的多種產業(yè)。今年一號文件的“富民鄉(xiāng)村產業(yè)”的“富民”更從本質上點出了發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)的根本著眼點。

發(fā)展“鄉(xiāng)村產業(yè)”的主要目標：不是做大產業(yè)，而在富裕農民

發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)當然要發(fā)展產業(yè)，但是發(fā)展產業(yè)并不意味著要把產業(yè)發(fā)展的目標單純放在做大做強產業(yè)上。發(fā)展產業(yè)要以富民為目的，要以是否富民作為衡量產業(yè)是否發(fā)展的目標和標志。

鄉(xiāng)村產業(yè)為了富民，圍繞富民目標發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)，這是農村產業(yè)政策同以往農業(yè)產業(yè)化發(fā)展政策的根本不同。農業(yè)產業(yè)化，確實提高了農業(yè)產出、改善了農業(yè)技術，但是，從相關政策中獲益最多的始終是少數大戶和涉農企業(yè)。農業(yè)產業(yè)化過去一味強調擴大土地經營規(guī)模，勢必抬高小農戶進入農業(yè)的門檻，一定程度上會排斥普通農戶、小農戶。要改變這一狀況，一個是強調多功能和多形態(tài)的農業(yè)，使得農村多業(yè)并舉，擴大多數農戶都能有勞動力在農村就業(yè)，另一個就是要改變農業(yè)全產業(yè)鏈中生產服務環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)的產業(yè)組織方式，讓其利潤更多留在本地。

鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展如果沒有很好的體制機制，也會重演過去農業(yè)產業(yè)化只富裕少數人的問題。鄉(xiāng)村產業(yè)要做到富民，就是要富裕本地絕大多數農民，要讓絕大多數農民從農村產業(yè)發(fā)展中獲益。這不僅要求我們在產業(yè)選擇上要發(fā)展勞動密集型農村產業(yè)，更好地把農村勞動力資源利用起來，同時也要求，我們要通過集體經濟組織把農村最普遍的資源整合利用起來，如土地資源、生態(tài)資源、歷史文化資源，這些資源仍歸集體所有。在利益分配上可以更多基于集體經濟和集體組織的中介惠及多數農民。今年全國要全面推開集體產權制度改革，并繼續(xù)扶持2萬個村開展壯大集體經濟試點示范，這都會有利于促進鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展真正落實富民目標。

打造全產業(yè)鏈的根本目的，是讓農民更多分享產業(yè)鏈利潤

正是基于富民目標，今年一號文件提出的鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的總體要求是“支持各地立足資源優(yōu)勢打造各具特色的農業(yè)全產業(yè)鏈，建立健全農民分享產業(yè)鏈增值收益機制，形成有競爭力的產業(yè)集群，推動農村一二三產業(yè)融合發(fā)展”。這其中的關鍵就是“建立健全農民分享產業(yè)鏈增值收益機制”， “富民”目標落實，關鍵在此。也唯有如此，鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展才能形成內生動力。這一總體要求切中當前農業(yè)產業(yè)發(fā)展存在問題的要害。

農村產業(yè)發(fā)展如果只發(fā)展單一的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，那就只是給外部市場主體提供原材料，或初級產品，大量利潤被后續(xù)的加工環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)所占有，這樣的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)做的越多，農民的相對損失越多。這樣的農業(yè)發(fā)展下去只能讓從業(yè)的農民越來越少，也是推動土地規(guī)模經營的一個客觀前提。但即使這樣，如果僅僅是擴大了初級農產品的土地經營規(guī)模，如果利潤分取一直讓后續(xù)加工和流通環(huán)節(jié)占大頭，最終農業(yè)生產環(huán)節(jié)也會被外來資本占據。鄉(xiāng)村產業(yè)不能由鄉(xiāng)村人來獲利，鄉(xiāng)村產業(yè)也必然不能和農民福利和當地農村發(fā)展相得益彰。這樣的鄉(xiāng)村產業(yè)不是富民鄉(xiāng)村產業(yè)，也不是可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村產業(yè)。

所以，多年前，我寫過《農村改革的關鍵不是土地流轉，而是農民合作》，闡明農村產業(yè)的組織形式關乎產業(yè)發(fā)展目的，而不是僅僅通過土地流轉和規(guī)模經營來發(fā)展農村產業(yè)，就能達到農村產業(yè)發(fā)展目標。農村產業(yè)需要通過合作制的制度設計，并且融入農村全方位發(fā)展。政府通過各種財政扶持措施支持農業(yè)拉長產業(yè)鏈、壯大價值鏈，其根本的目的是在于讓農業(yè)擴展為農村產業(yè)，讓農村產業(yè)利潤有更多的機會產生在當地、留給當地農民。

發(fā)展富民鄉(xiāng)村產業(yè)，關鍵在縣域統籌

在縣域內發(fā)展富民鄉(xiāng)村產業(yè)，必須解決一系列問題。

首先，是鄉(xiāng)村產業(yè)推進的工作機制。發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)，要能統籌城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村兩個空間的產業(yè)發(fā)展，要能實現城鄉(xiāng)基礎設施互聯互通，使得城鄉(xiāng)融合在鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展之初就要發(fā)揮作用，要在縣域統一搭建技術研發(fā)、人才培訓和產品營銷的平臺，推動工農業(yè)生產要素、人才、技術在城鄉(xiāng)間的流動共享。通過前瞻性規(guī)劃和體制革新逐步推動縣域內的資源統籌和發(fā)展協同。

這就要求不再用層層下達指標的方式推動鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展，也不再簡單用招商引資方式推動工商資本下鄉(xiāng)，而是要根據縣域在區(qū)域發(fā)展格局中的定位，根據資源優(yōu)勢，先擬定優(yōu)勢和特色產業(yè)發(fā)展目標，逐步用內外互促、城鄉(xiāng)互動、加強服務等引導和促成特色產業(yè)集群的形成。只有建立城鄉(xiāng)統籌發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)的體制機制，才能為農民分享產業(yè)鏈增值收益打下堅實基礎。對此，縣一級有明確的工作機制了嗎？沒有的話，要對照一號文件精神，想想該怎樣建立。在中央層面，農業(yè)農村部、發(fā)改委、財政部、自然資源部等經常要就統籌城鄉(xiāng)發(fā)展聯合發(fā)文，在縣一級，怎樣的統籌機制更為有效。

其次，在空間布局上，不宜再推行鄉(xiāng)鄉(xiāng)給產業(yè)發(fā)展指標、村村下產業(yè)發(fā)展任務。要能強化縣域統籌，區(qū)分不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，建立產業(yè)集群，要推動農產品加工流通企業(yè)中心下沉，向有條件的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）和物流節(jié)點集中，逐步引導出縣域內若干個特色產業(yè)小鎮(zhèn)的形成，形成鎮(zhèn)域產業(yè)的聚集。通過將鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成鄉(xiāng)村經濟中心來帶動村莊產業(yè)的發(fā)展。鎮(zhèn)域特色是形成縣域特色的基礎。飯要一口一口吃，特色要一步一個腳印打造。有了切合實際的長遠目標，就堅持不懈去做。縣一級在干部體制、考核機制上做好相應準備了嗎？

第三，在產業(yè)組織形式上，不宜再僅僅強調培育新型經營主體，片面追求組織規(guī)模和產值。客觀而言，從去年國務院12號文件到今年一號文件，在鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展上仍然未能完全擺脫求大求強的思路，農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、現代農業(yè)產業(yè)園、農業(yè)產業(yè)融合發(fā)展示范園是文件力求要推動的更著重發(fā)展的經營主體，甚至提出要“加快建設國家、省、市、縣現代農業(yè)產業(yè)園”。這樣各級都要建現代農業(yè)產業(yè)園的做法，無疑是想發(fā)揮示范帶動效應，但是傾全縣力量建起的產業(yè)園，它的成本-收益如何，既然要示范，就要看真正能帶動多少農民和生產主體。作為市場化的現代農業(yè)產業(yè)園，它同產業(yè)園之外的主體是市場競爭關系，除了可以有技術擴散效應之外（而且，這種效應也是要通過市場擴散的），對其他主體的增收效應非常有限。從富民目標來講，可能投入很高產出很低。

因此，發(fā)展這樣的主體要考慮地方特色產業(yè)發(fā)展和富民兩個目標的平衡。縣域要把更多精力放在發(fā)展鄉(xiāng)村兩級集體經濟組織的鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展能力上，只有如此，才能使得國家公益性的鄉(xiāng)村產業(yè)財政扶持和金融服務產生更大的政策效應，奠定全縣富裕農民的堅實基礎。即使是零星的現代農業(yè)產業(yè)園，也要嵌入集體經濟組織這樣的主體。而對于暫時沒有技術條件甚至市場前景發(fā)展現代農業(yè)產業(yè)園規(guī)模的縣域來說，扎扎實實地發(fā)展農村電子商務、農業(yè)技術推廣、流通體系服務等，扎扎實實地進行農民帶頭人培訓，扎扎實實地進行農村集體產權制度改革，發(fā)展集體經濟組織的經營能力，才是符合富民宗旨的鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展方式。

新冠肺炎疫情正在給鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展帶來影響，不僅僅是復工時間，也包括產業(yè)發(fā)展目標和方向?？缡∮虻娜珖秶鷦趧恿α鲃咏o城鎮(zhèn)化帶來動力，但是對于我們的鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展也在抽走精壯勞動力和各方面人才。疫情過后，怎樣在城鄉(xiāng)統籌發(fā)展、區(qū)域間平衡發(fā)展、縣域自主發(fā)展的視角重新思考鄉(xiāng)村產業(yè)的空間布局和產業(yè)鏈、價值鏈的分布，是鄉(xiāng)村產業(yè)振興要首先回答的問題。我們是否要更加追求鄉(xiāng)村產業(yè)的勞動密集、農產品的地產地銷、縣域產業(yè)與縣域生活的相融，從這個意義上說，鄉(xiāng)村產業(yè)不僅是為了富民，可能還是在為縣域視角的生態(tài)文明和城鄉(xiāng)融合發(fā)展探索新的道路。

（作者仝志輝為中國人民大學鄉(xiāng)村治理研究中心主任、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、農業(yè)與農村發(fā)展學院教授）