2019年2月，德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與能源部發(fā)布《國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略2030》（Nationale Industriestrategie 2030）。這份產(chǎn)業(yè)政策計(jì)劃草案旨在有針對(duì)性地扶持重點(diǎn)工業(yè)領(lǐng)域，進(jìn)一步提高德國(guó)的創(chuàng)新能力，以在新一輪世界產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中保持德國(guó)的領(lǐng)先地位。但其中關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)、支持大企業(yè)發(fā)展等內(nèi)容引起了巨大爭(zhēng)議。

在《國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略2030》之前，德國(guó)政府已經(jīng)采取了多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策來(lái)促進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和新興行業(yè)的發(fā)展，其中最具代表性的當(dāng)屬2006年開(kāi)始的高科技戰(zhàn)略。德國(guó)政策制定者將高科技戰(zhàn)略看作戰(zhàn)略性創(chuàng)新政策的一部分，重提產(chǎn)業(yè)政策的重要性，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)這種產(chǎn)業(yè)政策是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策，以與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策劃清界限。

一、全球價(jià)值鏈視角下的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策

已有研究對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的有效性持有不同觀點(diǎn)。

支持者從外部性的角度出發(fā)，認(rèn)為政府可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策克服市場(chǎng)失靈引起的效率損失，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)；反對(duì)者則認(rèn)為，政府的認(rèn)知是有限的，產(chǎn)業(yè)政策的效果往往違背政策制定的初衷，導(dǎo)致激勵(lì)機(jī)制的扭曲，引發(fā)更加嚴(yán)重的后果。

近年來(lái)，一些國(guó)家采取的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策在克服市場(chǎng)失靈的同時(shí)，從全球價(jià)值鏈的視角重新審視產(chǎn)業(yè)促進(jìn)措施。最近二十年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的全球化、制造業(yè)的服務(wù)化和離岸外包業(yè)務(wù)的愈加頻繁，全球價(jià)值鏈結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，價(jià)值鏈上不同工序之間附加值的差距進(jìn)一步加大，隨之而來(lái)的是全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的新變革和國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈。國(guó)與國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)也是產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，一個(gè)國(guó)家的企業(yè)在本產(chǎn)業(yè)中的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力決定了其在全球價(jià)值鏈的等級(jí)，而全球價(jià)值鏈的等級(jí)又影響了本國(guó)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的能力。

現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策的特征在于：

其一，從政策目的來(lái)看，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策旨在提高產(chǎn)業(yè)附加值，側(cè)重于價(jià)值鏈附加值高的第一個(gè)階段（生產(chǎn)前階段）和第三個(gè)階段（生產(chǎn)后階段）。而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策主要針對(duì)的是價(jià)值鏈的第二個(gè)階段，即生產(chǎn)階段。

其二，從支持重點(diǎn)來(lái)看，由于技術(shù)的溢出效應(yīng)，價(jià)值鏈上游的發(fā)展能夠促進(jìn)中游的成長(zhǎng)。先進(jìn)技術(shù)往往能夠?yàn)槿鐣?huì)帶來(lái)直接或間接的效益，這也被稱為“技術(shù)外部性”。因此現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)的對(duì)象往往是那些能夠帶來(lái)更多正外部性的技術(shù)或行業(yè)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策下，政府通常會(huì)設(shè)定具體目標(biāo)并選擇特定企業(yè)、產(chǎn)業(yè)或技術(shù)給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，即“挑選贏家”，但這些“贏家”并不一定具有技術(shù)前瞻性特征。

其三，從政策措施來(lái)看，由于政府決策信息的有限性，政府在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策中并非直接對(duì)價(jià)值鏈進(jìn)行干預(yù)，而是制定規(guī)則，提供公平的條件和經(jīng)營(yíng)環(huán)境（特別是對(duì)價(jià)值鏈第三個(gè)階段），并通過(guò)教育和培訓(xùn)對(duì)人力資本進(jìn)行投資；同時(shí)創(chuàng)立平臺(tái)，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作。而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策則多運(yùn)用稅收和補(bǔ)貼等直接手段影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策尤其側(cè)重促進(jìn)產(chǎn)品的研發(fā)和人力資本的培養(yǎng)，重點(diǎn)幫助前沿技術(shù)和新興行業(yè)的成長(zhǎng)?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策的核心是創(chuàng)新。而創(chuàng)新促進(jìn)無(wú)法由一種政策單獨(dú)完成，因此現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策往往與其他研發(fā)與創(chuàng)新措施相結(jié)合。

二、作為高科技戰(zhàn)略的德國(guó)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策

作為制造業(yè)強(qiáng)國(guó)，德國(guó)多數(shù)產(chǎn)業(yè)集中在全球價(jià)值鏈的上游，在研發(fā)、設(shè)計(jì)方面創(chuàng)造著較高的產(chǎn)業(yè)附加值，生產(chǎn)組裝則外包給勞動(dòng)成本更低的國(guó)家。

但是德國(guó)工業(yè)制造業(yè)的優(yōu)勢(shì)近年來(lái)也面臨著挑戰(zhàn)。從外部來(lái)看，中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體的工業(yè)水平快速提高，在全球價(jià)值鏈上逐步從中端向兩端攀升，同時(shí)美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體也在通過(guò)國(guó)家工業(yè)政策實(shí)施“再工業(yè)化”；從內(nèi)部來(lái)看，德國(guó)面臨著路徑依賴鎖定效應(yīng)的負(fù)面影響。

為聯(lián)邦政府提供咨詢意見(jiàn)的德國(guó)研究與創(chuàng)新專家委員會(huì)（Expertenkommission Forschung und Innovation，EFI）認(rèn)為，德國(guó)正陷入“能力陷阱”，即汽車制造、機(jī)械制造等傳統(tǒng)制造業(yè)雖然一直保持優(yōu)勢(shì)，但新興產(chǎn)業(yè)卻因?yàn)槿鄙偃瞬藕唾Y源而發(fā)展緩慢。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)是德國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的棘手問(wèn)題。

為應(yīng)對(duì)新時(shí)期的挑戰(zhàn)，2006年，德國(guó)政府制定了《德國(guó)高科技戰(zhàn)略（2006-2009年）》，重點(diǎn)扶持包括能源、健康和生物技術(shù)在內(nèi)的17個(gè)未來(lái)新興領(lǐng)域，旨在將德國(guó)重新帶回全球創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者行列。

類似的全國(guó)性戰(zhàn)略在德國(guó)歷史上從來(lái)沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)，這標(biāo)志著德國(guó)政府打破了以往在聯(lián)邦層面只重視秩序政策和需求導(dǎo)向宏觀調(diào)控的過(guò)程政策的傳統(tǒng)，開(kāi)始將注意力轉(zhuǎn)移到產(chǎn)業(yè)政策上來(lái)。第一個(gè)高科技戰(zhàn)略達(dá)到了比較好的效果，研發(fā)投入和創(chuàng)新環(huán)境都有較大幅度改善。

在該戰(zhàn)略實(shí)施結(jié)束之后的2010年，德國(guó)又推出了《德國(guó)高科技戰(zhàn)略2020》，挑選了氣候和能源、健康和食品、交通工具、安全和通訊五大領(lǐng)域作為“未來(lái)項(xiàng)目”（future project）重點(diǎn)支持。

2011年11月，德國(guó)政府提出“工業(yè)4.0”戰(zhàn)略，作為《德國(guó)高科技戰(zhàn)略2020》的一部分，強(qiáng)調(diào)價(jià)值鏈數(shù)字化以及價(jià)值鏈橫向與縱向的融合，推進(jìn)“信息-物理”融合系統(tǒng)在物聯(lián)網(wǎng)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)上的應(yīng)用。

2014年，德國(guó)政府發(fā)布題為《新高科技戰(zhàn)略——為德國(guó)而創(chuàng)新》（Die neue Hightech-Strategie: Innovationen für Deutschland）的報(bào)告，主要目的是推動(dòng)德國(guó)成為世界領(lǐng)先的創(chuàng)新國(guó)家。新高科技戰(zhàn)略更加突顯了跨行業(yè)特色，設(shè)置了新的主題和新的創(chuàng)新促進(jìn)工具。

可以看出，德國(guó)的高科技戰(zhàn)略并非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策，而是具有系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性特征的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策。

首先，其核心是促進(jìn)創(chuàng)新，主要針對(duì)的是價(jià)值鏈上游的“生產(chǎn)前階段”，特別是研發(fā)活動(dòng)，政府并不干預(yù)價(jià)值鏈上的生產(chǎn)組裝階段。同時(shí)將大量資源投入到生物、可再生能源、通訊技術(shù)等新興行業(yè)和前沿技術(shù)。

其次，政策支持的重點(diǎn)具有跨領(lǐng)域的特征，如涵蓋云計(jì)算、數(shù)字教育、智能服務(wù)等諸多行業(yè)的數(shù)字化經(jīng)濟(jì)以及為新一代制造業(yè)提供動(dòng)力的“工業(yè)4.0”。這類領(lǐng)域覆蓋面大、輻射范圍廣，能夠?yàn)閮r(jià)值鏈帶來(lái)更大的正外部性。

第三，實(shí)施方式以間接參與為主，強(qiáng)調(diào)為創(chuàng)新活動(dòng)設(shè)定框架條件，尤其是要為價(jià)值鏈上游的創(chuàng)新活動(dòng)制定高效有利的規(guī)章制度，同時(shí)為市場(chǎng)導(dǎo)向型的價(jià)值鏈下游活動(dòng)創(chuàng)造公平的營(yíng)商環(huán)境，以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。

第四，高科技戰(zhàn)略具有創(chuàng)新政策的特征，是德國(guó)政府創(chuàng)新促進(jìn)戰(zhàn)略的重要組成部分。

總的來(lái)說(shuō)，作為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策，德國(guó)政府新世紀(jì)以來(lái)提出的系列高科技戰(zhàn)略沿用了德國(guó)創(chuàng)新促進(jìn)措施中被證明有效的手段，特別是對(duì)創(chuàng)新合作網(wǎng)絡(luò)以及研發(fā)活動(dòng)的促進(jìn)，并在促進(jìn)范圍上補(bǔ)充了一些前沿技術(shù)的目標(biāo)導(dǎo)向。德國(guó)政府的目標(biāo)是，通過(guò)高科技戰(zhàn)略為德國(guó)的創(chuàng)新政策建立一個(gè)系統(tǒng)的、涵蓋各部門的框架，用以促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合和創(chuàng)新合作。

三、德國(guó)高科技戰(zhàn)略的正面價(jià)值和困境

在對(duì)德國(guó)企業(yè)層面的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后，我們發(fā)現(xiàn)，總體上講，德國(guó)的高科技戰(zhàn)略在“量”（企業(yè)規(guī)模）和“質(zhì)”（勞動(dòng)生產(chǎn)率）方面對(duì)德國(guó)企業(yè)都起到了促進(jìn)作用。

從企業(yè)規(guī)模來(lái)看，這項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策的作用主要施加在小企業(yè)上，而在勞動(dòng)生產(chǎn)率上，對(duì)大中小企業(yè)均有顯著積極影響。從地區(qū)來(lái)看，從新高科技戰(zhàn)略中獲益最多的是德國(guó)西部的企業(yè)。此外，出口強(qiáng)度、高素質(zhì)人力資本也都促進(jìn)了德國(guó)企業(yè)績(jī)效的提高。在宏觀因素方面，德國(guó)經(jīng)濟(jì)周期和外部貿(mào)易環(huán)境對(duì)企業(yè)績(jī)效都有顯著影響，不過(guò)從影響程度上看，相比于經(jīng)濟(jì)周期和外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境，產(chǎn)業(yè)政策的作用更大。

德國(guó)的高科技戰(zhàn)略雖然惠及不同規(guī)模的企業(yè)，但一個(gè)不小的問(wèn)題是地區(qū)間差異依舊存在。西部企業(yè)享受到了政策紅利，但東部企業(yè)從中獲益相對(duì)較少。這就要求政府通過(guò)地區(qū)結(jié)構(gòu)政策對(duì)新聯(lián)邦州（即在兩德統(tǒng)一時(shí)加入、來(lái)自原民主德國(guó)的五個(gè)州）的企業(yè)提供更多的支持。

同時(shí)必須看到的是，盡管德國(guó)實(shí)施高科技戰(zhàn)略帶來(lái)了顯著的正面效應(yīng)，但在新產(chǎn)業(yè)變革時(shí)代，一些發(fā)達(dá)國(guó)家和新興國(guó)家在前沿科技領(lǐng)域發(fā)展十分迅速，高科技戰(zhàn)略下的德國(guó)在國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)中依然面臨很大壓力。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，德國(guó)高科技戰(zhàn)略設(shè)定的研發(fā)強(qiáng)度（研發(fā)投入占GDP比重）達(dá)3%的目標(biāo)雖然順利實(shí)現(xiàn)，然而橫向?qū)Ρ?，仍可以發(fā)現(xiàn)不少問(wèn)題。比如，2006年到2017年德國(guó)研發(fā)強(qiáng)度雖然提高了約23%，但中國(guó)研發(fā)強(qiáng)度增加了57%，韓國(guó)增加了61%（已達(dá)到4.55%），增速都遠(yuǎn)超德國(guó)。在創(chuàng)新產(chǎn)出的常用指標(biāo)——專利申請(qǐng)量方面，這一時(shí)期德國(guó)的申請(qǐng)量基本維持不變，甚至還略有下降，而美國(guó)和韓國(guó)則分別提高了32.5%和26.8%，中國(guó)更是猛增了9倍。

第二，德國(guó)的一些新興產(chǎn)業(yè)仍然成長(zhǎng)緩慢。美國(guó)和中國(guó)在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)和人工智能領(lǐng)域發(fā)展迅速，在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中已經(jīng)領(lǐng)先德國(guó)。德國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型仍然面臨較大壓力，德國(guó)政府的人工智能發(fā)展戰(zhàn)略將美國(guó)和中國(guó)列為追趕目標(biāo)。

第三，面對(duì)新時(shí)代的挑戰(zhàn)，德國(guó)政界（特別是經(jīng)濟(jì)與能源部）也在反思其經(jīng)濟(jì)政策。正如《國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略2030》中提到的，“（德國(guó)）政界長(zhǎng)期以來(lái)忽視了世界發(fā)展的整體趨勢(shì)”，“現(xiàn)有的一些研究經(jīng)常不夠全面，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不透明”，“產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略在世界許多地區(qū)都迎來(lái)了復(fù)興，幾乎沒(méi)有哪個(gè)成功的國(guó)家能夠僅僅依靠市場(chǎng)的力量來(lái)克服各種挑戰(zhàn)”。中美等國(guó)產(chǎn)業(yè)政策帶來(lái)的效應(yīng)讓德國(guó)承受較大的競(jìng)爭(zhēng)壓力，特別是中國(guó)政府的鼓勵(lì)措施幫助電動(dòng)汽車和人工智能等行業(yè)迅速崛起，短時(shí)間內(nèi)形成較強(qiáng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。德國(guó)政府相關(guān)部門受此影響，認(rèn)為應(yīng)該出臺(tái)類似的產(chǎn)業(yè)政策作為應(yīng)對(duì)，即加強(qiáng)國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的干預(yù)。

德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與能源部在《國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略2030》草案中提出了多項(xiàng)具體的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)建議，力度之大在近年來(lái)德國(guó)經(jīng)濟(jì)政策中較為少見(jiàn)。其中一些政策借鑒了高科技戰(zhàn)略的經(jīng)驗(yàn)，比如優(yōu)化框架條件、促進(jìn)高科技和基礎(chǔ)創(chuàng)新（如人工智能和自動(dòng)駕駛）。但是一些關(guān)鍵主張已經(jīng)超出了德國(guó)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策的范疇。

第一，政府計(jì)劃扶持的所謂“關(guān)鍵行業(yè)”，還包括了鋼鐵、銅鋁、化工等傳統(tǒng)制造業(yè)，這些行業(yè)從技術(shù)代際上并非需要支持的新興產(chǎn)業(yè)，而且普遍附加值不高，已不屬于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策之列。這方面的措施反而會(huì)擠壓其他新產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)空間，惡化德國(guó)的“能力陷阱”困境。

第二，重點(diǎn)扶持少數(shù)大型企業(yè)，打造“德國(guó)冠軍”和“歐洲冠軍”型企業(yè)巨頭。現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策支持對(duì)象并非以企業(yè)規(guī)模大小為標(biāo)準(zhǔn)，德國(guó)現(xiàn)如今的大型企業(yè)很少有依靠政府扶持發(fā)展起來(lái)的，并且這種政策導(dǎo)向也與德國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的自由競(jìng)爭(zhēng)原則相違背。這一政策建議已經(jīng)引起德國(guó)中小企業(yè)的不滿。

第三，強(qiáng)化政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。國(guó)家建立專項(xiàng)基金，在外國(guó)企業(yè)收購(gòu)德國(guó)敏感行業(yè)的企業(yè)和關(guān)鍵技術(shù)時(shí)，國(guó)家可以通過(guò)入股的方式直接干預(yù)或阻止交易。

實(shí)際上，該措施并非首次提出，在此之前甚至已經(jīng)實(shí)施。2018年，來(lái)自中國(guó)的國(guó)家電網(wǎng)計(jì)劃收購(gòu)德國(guó)能源企業(yè)50Hertz的20%股份。由于沒(méi)有達(dá)到德國(guó)《對(duì)外經(jīng)濟(jì)條例》當(dāng)時(shí)所規(guī)定的25%的審查門檻，因此德國(guó)政府本無(wú)權(quán)審查。但德國(guó)政府認(rèn)為該交易關(guān)乎能源供給安全，便以國(guó)有銀行入股的“非正?！狈绞阶柚沽诉@筆收購(gòu)。這背后可能是對(duì)中國(guó)在德國(guó)進(jìn)行高科技企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域收購(gòu)的擔(dān)憂。（詳見(jiàn)寇蔻：《德國(guó)國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略2030丨經(jīng)濟(jì)焦慮背景下的新產(chǎn)業(yè)政策》，澎湃新聞，2019年2月27日發(fā)布。）

政府信息的有限性要求政府避免直接干預(yù)市場(chǎng)，但這種通過(guò)入股直接干涉企業(yè)決策的舉措又回到了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的做法?？梢哉f(shuō)，《國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略2030》的不少政策建議都違背了創(chuàng)新和高附加值的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)，加強(qiáng)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)脫離了現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策的軌道。

四、結(jié)語(yǔ)

《國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略2030》目前還處于草案階段，具體的實(shí)施和推進(jìn)還需要德國(guó)社會(huì)各界的討論。并且這份產(chǎn)業(yè)政策計(jì)劃一定程度上可以看作是聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與能源部及其現(xiàn)任部長(zhǎng)彼得?阿爾特邁爾（Peter Altmaier）的主張，并不能代表整個(gè)聯(lián)邦政府以及聯(lián)邦議會(huì)的意志。

事實(shí)上，考慮到《國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略2030》已經(jīng)受到學(xué)界、商界和政界人士的很多批評(píng)，預(yù)計(jì)這份計(jì)劃很難從當(dāng)前版本上升為國(guó)家政策，其中不少內(nèi)容都需重新修正，特別是爭(zhēng)議最大的加強(qiáng)國(guó)家干預(yù)和扶植大企業(yè)發(fā)展的內(nèi)容很難推進(jìn)。而在該計(jì)劃中被忽視的中小企業(yè)，預(yù)計(jì)會(huì)繼續(xù)獲得政府的大力支持，因?yàn)橹行∑髽I(yè)才是德國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

此外，面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力的德國(guó)會(huì)繼續(xù)加大對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的支持，特別是為數(shù)字化和人工智能領(lǐng)域建立有利于創(chuàng)新的框架條件。

（本文原題“產(chǎn)業(yè)政策能否提高企業(yè)績(jī)效——基于德國(guó)高科技戰(zhàn)略的實(shí)證分析”，原刊于《歐洲研究》2019年第4期，頁(yè)111-129。有較多刪節(jié)，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請(qǐng)參考原文。）