地下車位是否屬于全體業(yè)主所有，確實存在很大的爭議。圖為2018年5月30日，成都某小區(qū)的地下停車場。  視覺中國 圖

2019年10月8日，自然資源部公布《關(guān)于城鎮(zhèn)住宅小區(qū)地下車位（庫）確權(quán)登記若干問題的意見（征求意見稿）》，開始就該意見向社會征求意見，征求意見的截止日期為10月28日。

這份意見（下稱“意見稿”）引發(fā)了激烈的爭議。有些業(yè)主直接向自然資源部申請信息公開，要求解釋意見稿是如何做出的。筆者在朋友圈里已經(jīng)看到一些業(yè)主就此準備的起訴書。另有業(yè)主代表認為，該意見稿完全站在開發(fā)建設(shè)單位的角度去思考，目的是保護開發(fā)建設(shè)單位的利益，并在網(wǎng)上公開了自己的反饋意見，內(nèi)容相當(dāng)激烈。

與此同時，一些專業(yè)研究者的看法也有分歧。一些專家認為，這個意見稿有比沒有好，是一次進步，可以進一步完善后頒布。另外一些專家認為，目前出臺這樣的意見稿可能有一些不恰當(dāng)，會引發(fā)一些社會風(fēng)險，建議出臺前做一些風(fēng)險評估。

筆者作為律師，經(jīng)手承辦過一些物權(quán)糾紛類案件，且因業(yè)務(wù)原因，有機會了解各方觀點。幾日內(nèi)，分別參加過民主黨派舉辦的座談會、學(xué)術(shù)團體舉辦的座談會，并有主持相關(guān)行業(yè)的律師座談會，能夠從不同角度了解到對該意見稿的反饋觀點。這些觀點，確實可以說是看法大相徑庭，差異明顯，用冰火兩重天來形容并不為過。

那么，一個關(guān)于地下車位的確權(quán)登記問題，為什么出現(xiàn)這么大的反應(yīng)？筆者認為，從社區(qū)資產(chǎn)保護這個角度加以分析，當(dāng)能豐富我們的思考。

一、三個概念的厘定

在展開討論之前，我們需要先明確幾個概念：確權(quán)登記、建筑物區(qū)分所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)。

第一個概念是“確權(quán)登記”。

先簡單解釋一下“確權(quán)”這個概念。顧名思義，確權(quán)可以理解為確認權(quán)利。《物權(quán)法》第三十三條規(guī)定了物權(quán)確認請求權(quán)，即因物權(quán)的歸屬、內(nèi)容發(fā)生爭議的，可以請求確認權(quán)利。因此，確權(quán)有充分法律依據(jù)的，對屬于自己的物權(quán)有提出確認的權(quán)利。我國的法律規(guī)定是物權(quán)法定原則，而不動產(chǎn)登記本身是對物權(quán)確認后的一種登記行為。因此，可以簡單理解為，確權(quán)本身是一種確認行為，登記行為是一種事后的行政認可。也就是說，登記本身不能夠等同于確權(quán)，登記行為如果產(chǎn)生錯誤，也可以予以糾正。

但登記確實會對公眾產(chǎn)生一種權(quán)利確認的效果，獲得產(chǎn)權(quán)登記后，可以產(chǎn)生一種公而告之的效果。自然資源部的確權(quán)登記，本身是以登記為主，而非法律意義上的確權(quán)機關(guān)的權(quán)利確認。但是，一旦予以登記，卻又容易產(chǎn)生確權(quán)的效果。

第二個概念是“建筑物區(qū)分所有權(quán)”。

建筑物區(qū)分所有權(quán)在《物權(quán)法》第六章中單獨予以規(guī)定，也可以按字面理解為所有權(quán)存在著區(qū)分所有的情況。舉一個簡單例子：大家目前居住的一棟樓，房子是自己的，但房子下面的地基是整棟樓業(yè)主的。因此，建筑物區(qū)分所有權(quán)指的是，在一個建筑區(qū)劃內(nèi)，所有權(quán)人既有自己的專屬權(quán)利，也必須要和其他所有權(quán)人共同擁有一些權(quán)屬。《物權(quán)法》把這個叫做業(yè)主的共有部位和專有部位。

專有部位非常容易感知，也就是自己實際居住的房子，很多業(yè)主理解為自己家地板的面積。這個說法也對也不對。說對的地方，就是理解的方向正確，從功能上看，也確實這樣。說不對的地方，就是專有部位也沒有那么簡單，從法學(xué)理論上講，也分為“墻心說”、“墻邊說”等，這個與本文關(guān)聯(lián)不大，不再多說。

共有部位就復(fù)雜的多了，也是目前特別容易引起爭議的地方。前一段時間網(wǎng)上熱烈討論的分攤問題，就是其中一例。法律實務(wù)中，業(yè)主、業(yè)主組織就共有部位的權(quán)屬問題與開發(fā)建設(shè)單位產(chǎn)生了許多糾紛，由此引發(fā)了共有部位權(quán)屬認定方面的巨大爭議。比如“成本說”、“分攤說”等。這個是本文在后面要重點涉及的一個問題。

總之，建筑物區(qū)分所有權(quán)是一種新型的物權(quán)，是隨著社會的發(fā)展與進步產(chǎn)生的新形態(tài)物權(quán)。其最大的特點是基于共有部位產(chǎn)生了業(yè)主的成員權(quán)，進而出現(xiàn)共同事務(wù)需要業(yè)主共同決定。而業(yè)主的共同決定需要有一定的法律程序，才可以被認定為是全體業(yè)主真實合法的意思表示。這一定程度上需要“組織法”了，筆者在多年前就呼吁，在業(yè)主組織方面，國家可以借鑒《村民委員會組織法》、《居民委員會組織法》的立法思路，考慮出臺《居住區(qū)業(yè)主委員會組織法》，以規(guī)范業(yè)主組織的行為。

第三個概念是“建設(shè)用地使用權(quán)”。

這個概念來源于《物權(quán)法》第一百三十六條，該條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)可以分為地表、地中與地下。隨著人類社會科技的發(fā)展，人類對物理世界的利用也不斷在發(fā)展。比如，我們已經(jīng)開始開發(fā)太空了。與此同時，人類對地下的探索能力也在不斷增強，因此，對地下空間的建設(shè)也已經(jīng)不局限于地上建筑的附屬物。只要有必要，以人類目前的技術(shù)能力，建造一個地下城市都是完全可能的。因此，法律上也做了相應(yīng)的規(guī)定，對建設(shè)用地，不局限于地表和地上，對地下建設(shè)用地使用權(quán)也予以明確。

之所以要解釋這個概念，是因為意見稿中出現(xiàn)了地下空間及單建地下車位（庫）的提法。

二、公眾的激烈反應(yīng)從何而來？

明確了以上幾個概念，關(guān)于意見稿何以引發(fā)了激烈反應(yīng)，相信可以找到初步答案。

原來，官方認為的大好事，對一些業(yè)主來講，卻有可能成為開發(fā)建設(shè)單位侵犯全體業(yè)主共同權(quán)益的肇端。

從初衷來看，自然資源部出臺意見稿，是想為地下車位（庫）目前存在的大量糾紛尋求一種解決途徑，通過登記來定紛止爭。動機顯然非常正確。

但在一些業(yè)主看來，開發(fā)建設(shè)單位（開發(fā)商）完全可以通過這個意見，把大量屬于全體業(yè)主所有的共有配套車位確權(quán)給自己，然后借機謀利。至少，這個意見稿給開發(fā)商這樣一個非常便利的機會。

所以，公眾反應(yīng)強烈的根源，不在于給地下車位（庫）確權(quán)登記，而在于住宅區(qū)內(nèi)的共有部位確權(quán)不明。

從社區(qū)資產(chǎn)保護的角度來看，業(yè)主們當(dāng)然認為，在沒有把包括歸屬全體業(yè)主所有的地下車位（庫）等共有部位確權(quán)清楚之前，通過登記的方式把配建地下車位給登記了，顯然容易侵犯全體業(yè)主的權(quán)益。

這個問題不解決，確實非常容易產(chǎn)生大量糾紛。

在意見稿出臺之前，各地的住宅小區(qū)中，已成立的業(yè)主組織已開始就包括地下車位等部位的歸屬提出好多訴訟。目標是請求法院將地下車位這些部位確權(quán)給全體業(yè)主所有。在相關(guān)訴訟中，有些業(yè)主的訴訟請求得到了法院的支持，于是該判決成為全國各地社區(qū)業(yè)主學(xué)習(xí)的典范；有些訴訟請求沒有得到法院支持，相關(guān)判決則成了被批判的對象。這種情況由來已久。

三、有關(guān)地下車位所有權(quán)的爭議

但客觀講，地下車位是否屬于全體業(yè)主所有？確實存在很大的爭議。

先講目前的法律規(guī)定，最直接的規(guī)定是《物權(quán)法》第七十四條第二款：建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫的歸屬，由當(dāng)事人通過出售、附贈或者出租等方式約定。

這一條，從《物權(quán)法》征求意見稿第二稿到第七稿，出現(xiàn)了一個根本性的變化：從最初規(guī)定歸屬于業(yè)主所有，到實際上規(guī)定了屬于開發(fā)商所有，并給了開發(fā)商以出售、附贈或者出租方式加以處分的權(quán)利。

但從《物權(quán)法》出臺實施至今，關(guān)于地下車位的糾紛不在少數(shù)。從實務(wù)角度看，也確實有必要對第七十四條規(guī)定的實際效果予以回顧檢驗了。筆者一直認為，這條規(guī)定值得商榷。應(yīng)當(dāng)對此予以分析總結(jié)。

而且，《物權(quán)法》出臺之前的小區(qū)，那些以附屬配套為規(guī)劃目的的地下車位，如何進行法律適用？也可能存在一些問題。

最后，對廣大業(yè)主來講，配建地下車位不過是需要保護的社區(qū)資產(chǎn)的一部分，地上車位、會所等業(yè)主們認為也是配套共建的部位，也都存在權(quán)屬爭議需要解決。

對這些部位是否屬于全體業(yè)主所有，實際中存在以下幾種觀點：

第一種是“配套說”。這一類觀點主要是從主物和從物角度來講的。

住宅小區(qū)當(dāng)然主要服務(wù)于業(yè)主居住的功能，凡是規(guī)劃為配套建筑的，當(dāng)然屬于從物。以地下車位為例，許多業(yè)主認為從功能上屬于附屬配套部位，當(dāng)然屬于全體業(yè)主所有。反對觀點認為，配套建設(shè)不必然是從物，也不必然歸屬于共有部位。

第二種是“分攤說”。即確認有爭議的部位、設(shè)施設(shè)備是否屬于業(yè)主共有，要看是否參與了公攤；沒有公攤的部位，不能證明屬于全體業(yè)主所有。

一些法院持此觀點。而地下車位現(xiàn)實中通常沒有被公攤，所以，也成為法院不支持成為全體業(yè)主共有的原因。事實上，有些開發(fā)商在提交面積測繪報告時，地下車位還將車道周邊的部位予以公攤了，這更成為開發(fā)商支持地下車位是開發(fā)商專有部位的理由了。對這個說法，反對觀點是：確認共有部位的依據(jù)不僅為是否參與公攤，還有法律規(guī)定無需分攤但屬于全體業(yè)主所有的，比如物業(yè)管理用房。因此，單純用是否參與分攤的標準來衡量權(quán)屬，不夠客觀公允。

第三種是“成本說”。也即看開發(fā)商在開發(fā)建設(shè)中，是否將爭議部位的建設(shè)成本分攤到售價中去，如果分攤進去了，顯然可以推斷權(quán)屬也同時予以轉(zhuǎn)移了，否則就應(yīng)當(dāng)向法院舉證證明。

大部分業(yè)主持此觀點，有些法院對此觀點予以采納。筆者也是持此觀點的。但實務(wù)中，也有很多法院和學(xué)者持反對觀點。開發(fā)商當(dāng)然也強烈反對。反對理由主要有以下幾點：

第一，成本是否分攤，完全是財務(wù)問題，不涉及法律問題，不能夠混同。第二，事實上，成本在建設(shè)中無法精確區(qū)分，對開發(fā)商來講，都是在建設(shè)中投入的成本，根本無法區(qū)分。這種“成本說”要求開發(fā)商區(qū)分出地下車位的建筑成本是否包含在整體建設(shè)成本之中，既無必要，也無意義。第三，《物權(quán)法》七十四條本身也是對“成本說”的一種否定。

應(yīng)當(dāng)說，分析到這里，相信大家基本清楚了：本次意見稿觸及建筑物區(qū)分所有權(quán)中共有產(chǎn)權(quán)的界定問題，已經(jīng)不是單純的登記這么簡單了。不客氣地講，這份意見稿，揭開了潘多拉盒子，將共有產(chǎn)權(quán)的界定問題擺了出來。而且這個時點也可能加大了這種矛盾。

四、幾點建議

目前正是民法典編撰的階段，民法典物權(quán)編也將在近期出臺。地下車位、地下人防車位、地下單建車位、其他配套設(shè)施、會所等部位的權(quán)屬爭議，都將面臨著立法與司法方面的規(guī)制，政府部門此時出臺相關(guān)規(guī)范性文件多少有些不合時機。筆者認為，可以再等等。

其次，中國城鎮(zhèn)化進程已經(jīng)進入了后半程，前二十年大力建設(shè)的房屋，現(xiàn)在已經(jīng)進入存量維護期。對共有部位的確認，不但涉及權(quán)屬問題，本質(zhì)上還涉及多年來城鎮(zhèn)化的發(fā)展紅利如何分配的問題，確實需要從立法角度來予以調(diào)整。前幾年，溫州出現(xiàn)了住宅用地使用權(quán)續(xù)期問題，引發(fā)了全國性的關(guān)注，甚至需要總理出來表態(tài)。可見，事關(guān)廣大業(yè)主的財產(chǎn)權(quán)益問題，自然資源部出臺規(guī)范性文件之前，理當(dāng)加以更充分權(quán)衡，考慮社會各界的意見。

意見稿的贊同者認為，該意見稿有比沒有好，是一種進步，沒有發(fā)現(xiàn)有什么明顯違法的地方。反對者則認為，這是一個明顯違法上位法的意見稿。

就該意見稿，筆者有以下具體建議：

第一，自然資源部出臺確權(quán)登記規(guī)則，是其自身職能的一部分，但關(guān)于地下車位的確權(quán)登記，涉及建筑物區(qū)分所有權(quán)中共有部位的權(quán)屬問題，茲事體大，宜慎之又慎。且鑒于住宅區(qū)類型很多，業(yè)態(tài)復(fù)雜，地下車位（庫）本身的形態(tài)也較多，大概率會出現(xiàn)以登記來確權(quán)的情況。這個意見稿缺乏上位法的支持，非常容易產(chǎn)生大量糾紛。因而，建議等民法典物權(quán)編出臺后，再通盤考慮出臺相關(guān)登記規(guī)則。

第二，如確實需要快速出臺，考慮到上述情況，為防止開發(fā)建設(shè)單位及相關(guān)人員實現(xiàn)以登記來確權(quán)的目的，建議增加一條異議登記的規(guī)定。即對權(quán)屬有爭議的，應(yīng)在權(quán)屬爭議解決后再行登記，以給有利害關(guān)系的業(yè)主組織或者其他主體留出維權(quán)的機會。

第三，關(guān)于單建地下車位一并辦理手續(xù)的問題，因有可能涉及地下空間及地下建設(shè)用地使用權(quán)的歸屬，建議再行考慮。這確實不是自然資源部出臺類似登記規(guī)范所能解決的。

第四，建議在該意見正式出臺之前，進行社會風(fēng)險評估。筆者認為，應(yīng)當(dāng)就可能引發(fā)的矛盾點予以評估，提前防范，做好解釋，以便于意見的有效推行。

綜上，本次自然資源部就地下車位（庫）確權(quán)登記事宜向社會征求意見，本身是一種進步。公共事務(wù)需要科學(xué)的公共決策，民眾的廣泛參與是保證決策科學(xué)公正的一個重要條件。作為決策部門，充分聽取各方意見，尋求社會最大公約數(shù)，非常有利于相關(guān)意見出臺后的執(zhí)行。