當(dāng)前，中國城市化的配套制度建設(shè)進(jìn)入新階段。一方面是城市的戶籍改革大力推進(jìn)，除了特大城市，其他城市的戶籍基本放開，長久以來困擾流動(dòng)人口的在城市的教育、社會(huì)保障等問題有望盡快解決。另一方面，對農(nóng)村地區(qū)的資源整合也在加快，中央政府出臺(tái)了各種推進(jìn)土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)和建設(shè)用地入市的政策，并在部分地區(qū)進(jìn)行更大力度的試點(diǎn)，這使得資本、勞動(dòng)、土地三個(gè)主要生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)逐步達(dá)到可能。

相對而言，城市內(nèi)部資金、人才甚至土地的流轉(zhuǎn)市場化程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，開放度也更高，農(nóng)村人口要進(jìn)入城市購房、就業(yè)和獲取城市身份相對容易，而城市人要進(jìn)入農(nóng)村買房置地和獲取農(nóng)村身份則很難，因此中國未來的最主要市場化建設(shè)在于盤活農(nóng)村資源。而農(nóng)村最主要的資源又是土地，因?yàn)檗r(nóng)村勞動(dòng)力主要是流向城市就業(yè)，這已經(jīng)相當(dāng)自由，城市人也較少去農(nóng)村就業(yè)，因此勞動(dòng)力流動(dòng)問題不大，但土地由于特殊所有制和社會(huì)功能長期沒有開放市場，城市資本難以更大程度流入農(nóng)村，這也使得農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)難以徹底實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)村土地對城市人的限制主要原因在于集體所有制制度，如果所有權(quán)對城市人開放，將破壞當(dāng)前集體內(nèi)部成員共有制度?！叭龎K地”即耕地、宅基地和集體建設(shè)用地名義上歸集體所有，并按照集體成員身份決定使用和收益分配，基本上是按照平均分配原則。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于要素流動(dòng)本身很有限，這樣的安排并無很大不妥，但在經(jīng)濟(jì)改革過程中，大量人口進(jìn)城、資本也在尋求更有價(jià)值地利用土地的背景下，這樣的安排不符合效率原則，抑制了社會(huì)整體福利提升。比如，在城市房價(jià)飆升的背景下，城郊農(nóng)村土地不論耕地、宅基地還是集體建設(shè)用地都有入市建設(shè)住宅出售給城市人的激勵(lì)，但是政策不允許，部分城市人還希望在更遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)宅基地上建設(shè)別墅和休閑住所，但是政策也不允許。這種雙方有益但是制度限制的根本原因是集體所有制及其具體操作方式。農(nóng)村土地所有權(quán)并沒有具體歸屬到每個(gè)具體農(nóng)民頭上，從而農(nóng)民沒有完全權(quán)利支配這些資源，不能實(shí)現(xiàn)最大潛在市場價(jià)值。

為了盤活農(nóng)村資源，政府對制度也在嘗試進(jìn)行放寬。比如對于集體經(jīng)營建設(shè)用地開了政策口子，允許以建設(shè)租賃形式直接入市。而對于耕地和宅基地，則采用了“三權(quán)分置”的辦法。對于耕地，“三權(quán)”是指所有權(quán)歸集體、承包權(quán)歸農(nóng)戶和經(jīng)營權(quán)可轉(zhuǎn)讓；對于宅基地，“三權(quán)”指所有權(quán)歸集體、資格權(quán)歸農(nóng)戶和使用權(quán)可放開放活?？梢哉f，這些辦法雖然不徹底，但一定程度放開了資源利用，滿足了居民的部分需要。

在“三權(quán)”中，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)集體所有權(quán)保持不變，并在城市化背景下保障進(jìn)城農(nóng)民承包權(quán)和資格權(quán)，同時(shí)努力加大耕地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營，宅基地?cái)U(kuò)大使用范圍實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)功能，超越了原來只在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)的范圍限制。這看似解決了要素流動(dòng)問題，但是，當(dāng)前三權(quán)分置的復(fù)雜設(shè)置已經(jīng)產(chǎn)生了一些新問題。這些新問題包括耕地撂荒和宅基地閑置、農(nóng)民進(jìn)城落戶意愿受限、要素使用效率未達(dá)最大。

一些常年外出工作的農(nóng)民耕地撂荒，這些耕地價(jià)值相對外出務(wù)工收入已經(jīng)很小，但由于耕地承包權(quán)歸屬這些農(nóng)戶，其他農(nóng)戶并不能拿來耕種。同樣，常年在城市的農(nóng)民在農(nóng)村的宅基地也處于閑置狀態(tài)。在偏遠(yuǎn)地區(qū)，耕地和宅基地價(jià)值有限，外部資源難以進(jìn)入，而持有成本為零，因此即使這些資產(chǎn)對農(nóng)戶價(jià)值很小也不會(huì)放棄。

同時(shí)，由于大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)以戶籍留在本地作為分配耕地承包權(quán)和宅基地資格權(quán)的依據(jù)，這也牽制了農(nóng)民工在城市落戶的意愿，尤其是在近年城鄉(xiāng)福利一體化和城市資源向流動(dòng)人口開放的背景下，進(jìn)城農(nóng)民更不愿意放棄農(nóng)村這些免費(fèi)資源，也不需要在城市落戶，這對于人口和社會(huì)規(guī)劃有一定影響。

最后，三權(quán)分置的處置并不能使要素利用效率最大化。目前，農(nóng)戶耕地承包權(quán)的分散使得難以大規(guī)模成片經(jīng)營，因?yàn)槊恳患乙粦舾囟家獑为?dú)討價(jià)還價(jià)，交易成本較大；宅基地對外部資金使用年限限制使得資金不能進(jìn)行最優(yōu)用途，也不敢進(jìn)行更長期和更大規(guī)模投資。

三權(quán)分置帶來上述問題的一個(gè)重要原因是“中間權(quán)”即承包權(quán)和資格權(quán)并不十分明確，這本身也是另一個(gè)潛在問題。當(dāng)前集體所有制的“集體”并不明確到底有哪些成員，沒有將集體資產(chǎn)明確股份化到個(gè)人。在快速人口變遷條件下集體成員實(shí)際變動(dòng)很大，大量農(nóng)民已經(jīng)落戶城鎮(zhèn)或離開農(nóng)村多年，但由于集體成員資格并無法律規(guī)定，中央“增人不增地減人不減地”政策和農(nóng)村實(shí)際人口變動(dòng)產(chǎn)生矛盾。根據(jù)調(diào)研，很多地區(qū)根據(jù)鄉(xiāng)規(guī)民約制定本村集體成員資格權(quán)并隨時(shí)調(diào)整土地，這些約定很多是按照戶口。這使得農(nóng)民不敢改變戶口，以免喪失成員資格。同時(shí)，在分散承包和擁有農(nóng)村土地使用權(quán)條件下，大規(guī)模經(jīng)營的談判成本很高。由于不能實(shí)現(xiàn)股份制的統(tǒng)一經(jīng)營，個(gè)別農(nóng)戶土地撂荒也常見。

一個(gè)思路是減少“三權(quán)”為“兩權(quán)”，即減少不明確的“中間權(quán)”，這要求落實(shí)集體所有權(quán)，并且直接以集體身份組織規(guī)模經(jīng)營和宅基地使用，這有利于減少單獨(dú)討價(jià)還價(jià)成本，快速實(shí)現(xiàn)土地效率流轉(zhuǎn)。同時(shí)，明確成員所有權(quán)也有利于其放心進(jìn)城、放開流轉(zhuǎn)，從而避免資源浪費(fèi)。明確所有權(quán)后，還要進(jìn)一步放寬使用權(quán)限制，盡量實(shí)現(xiàn)最大效率。

時(shí)任中央農(nóng)辦主任韓俊解讀2018年中央一號(hào)文件時(shí)提到過，“破除一切不合時(shí)宜的體制機(jī)制障礙，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換，促進(jìn)公共資源城鄉(xiāng)均衡配置，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系?！边@里的“自由流動(dòng)、平等交換”及“城鄉(xiāng)均衡配置”在當(dāng)前城市相對開放農(nóng)村相對封閉條件下仍然難以達(dá)到，減少“中間權(quán)”帶來的交易成本、明確所有權(quán)和進(jìn)一步放寬使用權(quán)有利于問題進(jìn)一步解決。

（本文為中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金（中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助）項(xiàng)目成果（17XNL008）。作者孫文凱為中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）