行政訴訟，即俗稱的“民告官”制度，在30年前出現(xiàn)時似乎顯得有些驚世駭俗。

1987年，行政立法研究組開始起草行政訴訟法草案?，F(xiàn)任北京大學(xué)憲法與行政法研究中心名譽(yù)主任的姜明安教授，是當(dāng)時立法研究組成員之一。

姜明安回憶說，行政訴訟法草案提出“民告官”概念后，在征求意見時，遭到很多地方和部門的反對。全國各地不少干部寄信到中央提出異議，他們不理解，人民政府為人民，人民怎么還會告人民的政府呢？他們認(rèn)為，社會主義國家不能有“民告官”制度。

“中央最終表示，中國要從依政策辦事轉(zhuǎn)變到依法行政，依法行政則必須有‘民告官’制度保障?！苯靼舱f。

1989年4月4日，第七屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》，并于1990年10月1日起施行。

行政訴訟法的通過和實施，標(biāo)志著我國社會主義民主和法治發(fā)展到了一個新的階段——“民”可以告“官”，“官”的行為要接受司法審查，并通過司法途徑向“民”承擔(dān)法律責(zé)任的階段。

“行政訴訟法的制定，標(biāo)志著我國行政訴訟制度的正式建立。但這一制度并不是在20世紀(jì)80年代末突然出現(xiàn)的，而是經(jīng)過了多年的醞釀才產(chǎn)生的。從1949年中華人民共和國成立至今，在這70年時間里，我國選擇和探索公權(quán)力運作模式的腳步始終沒有停止過?！苯靼舱f。

姜明安近日接受《法制日報》記者采訪時，講述了70年來我國行政法的發(fā)展歷程、具有里程碑意義的立法和行政法治的輝煌成就。

記者：開啟“民告官”時代的行政訴訟法，被視為行政法中最重要的一部法律。當(dāng)時為什么會選擇制定這樣一部法律？

姜明安：行政訴訟法雖然制定于1989年，但“民告官”的法制實踐始于改革開放之初，是改革開放催生了“民告官”這一法律制度誕生。上世紀(jì)70年代末80年代初，我國開始引入外資，法律不僅允許外資與中資開辦中外合資經(jīng)營企業(yè)，也允許外資在華開辦獨資企業(yè)。但是，外資進(jìn)入是有條件的。首要條件就是要確保他們財產(chǎn)權(quán)能得到中國法律保護(hù)：如果中國的有關(guān)政府部門對他們的財產(chǎn)實行沒收、查封、扣押、拍賣等，出現(xiàn)違法處罰或違法征收稅款等情況，他們要有向法院起訴、獲得法院公正裁判的權(quán)利。他們要求中國給他們提供“民告官”(外資、外商向法院起訴我國行政管理機(jī)關(guān)，也屬“民告官”的范疇——記者注)的法律保障，否則，他們就不愿來華投資經(jīng)營。為了營造吸引外資的環(huán)境，推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)對外開放，我國于1979年制定了中外合資經(jīng)營企業(yè)法，1980年制定了中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法和個人所得稅法。后兩部法律規(guī)定，合營企業(yè)同稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅收扣繳義務(wù)人、自行申報納稅人同稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅問題上發(fā)生爭議，可申請復(fù)議，相對人對復(fù)議決定不服，可以向法院提起(行政)訴訟。這是在新中國立法史上首次確立了“民告官”的行政訴訟解紛機(jī)制。在隨后制定的外國企業(yè)所得稅法中，同樣規(guī)定了“民告官”的行政訴訟解紛機(jī)制。

自上世紀(jì)八十年代以后，由于經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，我國開始出現(xiàn)個體經(jīng)濟(jì)、民營經(jīng)濟(jì)等多種經(jīng)濟(jì)形式，計劃經(jīng)濟(jì)逐步向商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化。

新的經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)形式迫切要求法律加強(qiáng)對多種所有制經(jīng)濟(jì)主體財產(chǎn)權(quán)以及相應(yīng)自然人人身權(quán)的保護(hù)，否則，商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)無法運作和推進(jìn)?！懊窀婀佟辈粌H適用于外資和合資企業(yè)，也開始適用于我國公民、法人和其他組織。我國立法機(jī)關(guān)陸續(xù)出臺相應(yīng)法律法規(guī)，如1980年的個人所得稅法、1982年的《國家建設(shè)征用土地條例》和海洋環(huán)境保護(hù)法、1984年的森林法和藥品管理法等，規(guī)定我國公民、法人和其他組織對行政機(jī)關(guān)違法收稅、罰款、沒收等侵權(quán)行為不服，同樣可以向法院提起(行政)訴訟，依1982年的民事訴訟法(試行)規(guī)定的程序進(jìn)行審理。1986年，第六屆全國人大常委會第十七次會議修改治安管理處罰條例，進(jìn)一步規(guī)定公民對公安機(jī)關(guān)給予的行政拘留處罰不服，經(jīng)申訴后亦可向法院起訴，從而將“民告官”從適用于行政機(jī)關(guān)侵犯財產(chǎn)權(quán)的行為擴(kuò)展到行政機(jī)關(guān)侵犯人身權(quán)的行為。這是“民告官”制度的一個重大進(jìn)展。

與此同時，一些地方法院也在進(jìn)行“民告官”的實踐探索。湖南汨羅、湖北武漢等地都先后設(shè)立了行政審判庭。然而，此時還沒有一部專門的法律來規(guī)范法院的行政審判，一些單行法律的個別條款僅規(guī)定法院可受理特定行政案件，而沒有規(guī)定怎么審、怎么判，還不足以建立起完善的行政訴訟制度。

市場經(jīng)濟(jì)要求要有行政訴訟，沒有行政訴訟保障，行政主體侵犯行政相對人權(quán)益，行政相對人無處可告，無處尋求救濟(jì)，他們就不會有積極性去競爭、去發(fā)展，市場秩序就會混亂，市場經(jīng)濟(jì)就會出現(xiàn)危機(jī)。

正是為了適應(yīng)改革開放、國家從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的需要，我國制定了行政訴訟法，正式建立了行政訴訟制度。

記者：行政訴訟法的制定除了適應(yīng)改革開放和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要以外，還有什么其他促成因素？

姜明安：這一法律的出臺還有兩個重要促成因素：一是公民權(quán)利意識的增強(qiáng)。改革開放以后，各界加強(qiáng)公民合法權(quán)益保護(hù)的呼聲越來越高。法律、法學(xué)界認(rèn)為，為了保護(hù)受政府行為侵犯的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，通過法律設(shè)置制度化的救濟(jì)機(jī)制非常必要。二是依法行政的推進(jìn)。法治要求政府依法行政、依法辦事，而這必須有監(jiān)督和制約。監(jiān)督和制約不僅要有自律，更要有他律。行政法治理論認(rèn)為，人民政府也會犯錯誤，人民政府的工作人員也可能侵犯人民的權(quán)益，因此必須從制度上建立糾錯和救濟(jì)機(jī)制，行政訴訟制度正是這樣的機(jī)制。制定行政訴訟法，正是適應(yīng)行政管理方式的轉(zhuǎn)型、從行政管理主要依靠政策文件辦事到依法行政轉(zhuǎn)變的需要。政府要完成由靠文件辦事到依法行政的轉(zhuǎn)變，就必須要有法律的監(jiān)督?，F(xiàn)在來看，很多法律都是被行政訴訟法“逼”出來的。例如，行政訴訟法規(guī)定，政府違法的具體行政行為給公民造成損失的，要賠償，所以有了國家賠償法。行政訴訟法規(guī)定，具體行政行為必須主體合法、內(nèi)容合法、程序合法，否則，即要判決撤銷，所以有了行政處罰法、行政許可法和行政強(qiáng)制法。

記者：行政訴訟法頒行30年，我國因此法的頒行而發(fā)生了哪些重大的轉(zhuǎn)變？

姜明安：行政訴訟法頒行后，我國因此而發(fā)生的變化主要體現(xiàn)在3個方面。

首先，群眾的觀念有了以下重大轉(zhuǎn)變：其一，從“人民政府天然正確，天然為人民”的觀念逐步向“人民政府也可能犯錯，也可能侵犯人民權(quán)益”的觀念轉(zhuǎn)變；其二，從“民不與官斗，雞蛋碰不過石頭”的觀念逐步向“公民可上法庭告政府，而且可以告贏政府”的觀念轉(zhuǎn)變；其三，從“政府不能成為侵權(quán)主體，公民不能追究政府法律責(zé)任”的觀念逐步向“政府也可成為侵權(quán)主體，公民權(quán)益被政府侵犯，可以依法要求政府承擔(dān)賠償責(zé)任”的觀念轉(zhuǎn)變。

其次，政府的治理方式有了以下重大轉(zhuǎn)變：其一，行政機(jī)關(guān)及其工作人員從單純依上級指示、命令、紅頭文件辦事逐步向依法行政轉(zhuǎn)變；其二，行政管理方式從主要以單方性、強(qiáng)制性為特征向更注重參與性、互動性的善治轉(zhuǎn)變；其三，行政執(zhí)法從主要采用規(guī)制手段向更注重采用行政指導(dǎo)、行政契約及其他軟法手段等方式轉(zhuǎn)變；其四，行政活動從主要注重快捷、注重效率向更注重正當(dāng)法律程序，注重相對人權(quán)益保障轉(zhuǎn)變。

還有，在此期間，執(zhí)政黨的政策目標(biāo)也發(fā)生了一定變化。這主要表現(xiàn)在，其一，從主要追求GDP增長，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物質(zhì)文明向同時追求公平正義，追求社會文明和政治文明轉(zhuǎn)變；其二，從主要依政策治國向依法治國轉(zhuǎn)變；其三，從主要追求秩序和穩(wěn)定向更多追求人權(quán)保障，更多追求公民、法人和其他組織合法權(quán)益保護(hù)轉(zhuǎn)變。

記者：在您看來，行政法發(fā)展至今，哪幾部法律法規(guī)最重要？

姜明安：在我看來，有5部法律法規(guī)有著里程碑意義。

一是1989年出臺的行政訴訟法，解決了“民告官”沒有法律依據(jù)的問題，建立了“民告官”的行政訴訟制度，開啟了保護(hù)行政相對人合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的司法途徑，這是有開創(chuàng)意義的。行政訴訟法實際上是用司法制約行政行為，其目的就是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

二是1993年出臺的《國家公務(wù)員暫行條例》，對于提高行政效能而言有著重要意義。我國已經(jīng)走上了社會主義市場經(jīng)濟(jì)之路，市場經(jīng)濟(jì)要求民主、法治和效率。因此，出臺一部體現(xiàn)民主、法治、高效率原則精神的公務(wù)員法律法規(guī)勢在必行?！秶夜珓?wù)員暫行條例》的制定，對于實現(xiàn)國家公務(wù)員的科學(xué)管理，保障國家公務(wù)員的優(yōu)化、廉潔，有著巨大作用。而且，這部法規(guī)在2005年升格為公務(wù)員法，公務(wù)員法基本繼承了《國家公務(wù)員暫行條例》的立法框架和內(nèi)容。

三是1994年出臺的國家賠償法，這部法律極具歷史意義。在中國幾千年的文明發(fā)展史中，這部法律第一次把公民和國家置于平等地位，通過法律制度認(rèn)定，國家也會犯錯誤，人民政府也可能侵犯人民的權(quán)益，國家侵犯公民權(quán)益要依法承擔(dān)賠償責(zé)任。同時，這部法律還解決了“公務(wù)員害怕出錯而不敢工作”和“公務(wù)員賠不起導(dǎo)致公民無法獲得賠償”的顧慮。可以說，這一法律制度的實際運作是國家尊重和保障人權(quán)與人民控制和制約國家公權(quán)的法治重大進(jìn)步。

四是1996年出臺的行政處罰法，這部法律對我國的行政管理秩序和社會生活產(chǎn)生了重大影響。作為繼行政訴訟法、國家賠償法之后行政法領(lǐng)域的又一部重要法律，行政處罰法通過限制和規(guī)范特別是通過正當(dāng)法律程序規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，促進(jìn)了依法行政和建設(shè)法治政府，防止了腐敗和加強(qiáng)廉政、勤政建設(shè)，維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序和保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展。值得注意的是，行政處罰法的立法模式確定后，行政許可法和行政強(qiáng)制法相繼出臺，從而形成了我國行政程序立法的“三部曲”。

五是2007年出臺的政府信息公開條例，這一行政法規(guī)對我國社會進(jìn)步起了極大的推進(jìn)作用。這部條例對政府信息公開的范圍、方式和程序均有明確、具體的規(guī)定，這些規(guī)定有利于保障公民的知情權(quán)，為公民知政、議政和對政府決策的參與以及對公權(quán)力行使進(jìn)行監(jiān)督提供了保障。同時，改善了我國市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境，為企業(yè)公平競爭和消費者放心消費提供了保障，從而提高了市場經(jīng)濟(jì)的效率和質(zhì)量。

記者：回望我國行政法的發(fā)展歷程，您認(rèn)為這其中有哪些中國特色和經(jīng)驗？

姜明安：回顧我國行政法幾十年的發(fā)展歷程，其中國經(jīng)驗、中國特色極為鮮明。這主要表現(xiàn)在以下4個方面：

一是我們的行政立法有強(qiáng)烈問題意識。我們一直根據(jù)中國改革開放、中國民主政治和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要來立法。有什么樣的問題，就制定什么樣的法律來解決。比如，制定行政訴訟法，主要是為了服務(wù)改革開放的需要；制定政府信息公開條例，主要是為了實現(xiàn)公民知情權(quán)和提高政府工作透明度的需要；制定監(jiān)察法，主要是為了開展反腐敗工作的需要。

二是注重實踐先行，在總結(jié)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上立法，在總結(jié)法律實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷完善立法。例如，行政訴訟法是在汨羅、武漢等地先有了行政法庭，辦理了大量行政案件之后才出臺的。行政復(fù)議法是在1990年制定《行政復(fù)議條例》并在1994年進(jìn)行修訂，施行9年后才出臺的。

三是注重借鑒國外行政法立法經(jīng)驗，吸納和揚(yáng)棄后形成中國特色行政法體系。例如，在制定行政訴訟法和國家賠償法過程中，行政立法研究組先后考察了幾十個國家的相應(yīng)法律制度。中國行政法的“中國特色”，并不意味著要摒棄國外行政法的一切理念、知識、原理、原則，而只是要摒棄國外特別是西方國家行政法學(xué)中與我國法治政府建設(shè)不相適應(yīng)的內(nèi)容。對于有助于推進(jìn)我國法治政府建設(shè)的內(nèi)容，我們是持開放態(tài)度予以吸收、借鑒的，同時也根據(jù)中國國情有所揚(yáng)棄，而非照單全收。

四是特別重視理論和實踐的結(jié)合，重視學(xué)者、專家與立法機(jī)關(guān)的結(jié)合。我國搞行政立法，僅靠學(xué)者單打獨斗或者政府部門閉門造車都是不行的，必須結(jié)合起來。以行政立法研究組為例，1986年，全國人大常委會法工委組建的這個小組成員來自于全國人大常委會法工委、國務(wù)院法制局、最高人民法院、北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、中國政法大學(xué)和全國律師協(xié)會等多個法律實務(wù)和法學(xué)教學(xué)科研單位，這個小組工作延續(xù)近20年，先后起草了行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、立法法、行政許可法等行政法重要法律的試擬稿，對我國行政法體系的建立和初步形成起到關(guān)鍵性作用。

（原題為《七十年不斷探索“民告官”制度日臻完善》）