藥價從來不只是價格標簽。它一頭連著百姓看病用藥的獲得感，另一頭系著生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新動力。如何在兩者間取得平衡，是全球醫(yī)藥衛(wèi)生治理的核心難題。

2026年4月14日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全藥品價格形成機制的若干意見》，提出14條具體舉措，對新上市藥品首發(fā)價格、醫(yī)保支付標準、集中帶量采購、藥品掛網(wǎng)價格等關(guān)鍵環(huán)節(jié)作出系統(tǒng)性制度安排。這份文件的出臺，標志著我國藥品價格治理從“管價格”向“管機制”的深層轉(zhuǎn)型，其意義不亞于十年前藥品審評審批制度改革對創(chuàng)新藥研發(fā)的牽引效應(yīng)。

為什么現(xiàn)在出臺？

理解這份文件的出臺時機，需放在國內(nèi)國際兩個層面的結(jié)構(gòu)性變化中審視。

國內(nèi)層面，藥品價格治理已行至關(guān)鍵十字路口。一方面，集采制度運行七年來成效顯著。從2018年至今，已累計完成十一批藥品集中帶量采購，覆蓋435種藥品，中選藥品平均降幅超50%，部分品種降幅超90%，為醫(yī)保基金和患者節(jié)省了巨額支出。但另一方面，集采價格競爭也帶來負面效應(yīng)。第十批集采中，間苯三酚注射液以0.22元每支的中標價格引發(fā)“自殺式報價”爭議，低于成本的價格競爭加劇了“劣幣驅(qū)逐良幣”的擔憂。同時，部分集采中選仿制藥的藥效穩(wěn)定性受到質(zhì)疑，“麻藥不睡、血壓不降、瀉藥不瀉”等坊間聲音，雖未必具有普遍代表性，卻折射出公眾對低價藥品質(zhì)量的深層焦慮。

更深層的結(jié)構(gòu)性矛盾在于創(chuàng)新回報機制的缺失。2024年，我國創(chuàng)新藥銷售市場規(guī)模達1620億元，但支付結(jié)構(gòu)嚴重失衡?；踞t(yī)保支付約710億元（占比44%），個人現(xiàn)金支付約786億元（占比49%），商業(yè)健康險等多元支付渠道占比微乎其微。這意味著，基本醫(yī)保在創(chuàng)新藥支付上已“盡力而為”，而企業(yè)獲得與高投入、高風險相匹配回報的市場空間尚未充分打開。創(chuàng)新藥產(chǎn)業(yè)正處于從“跟跑”向“并跑”躍升的關(guān)鍵階段，但資本退出渠道不暢、回報周期過長等問題仍制約著產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。

國際層面，中國創(chuàng)新藥正走向全球舞臺，但國內(nèi)定價體系與國際市場的不兼容日益突出。2025年，我國獲批上市的創(chuàng)新藥達76個，海外授權(quán)總金額突破千億美元，全球市場認可度不斷提升。然而，中國創(chuàng)新藥的國內(nèi)價格普遍偏低，同一款藥在中美市場可能相差數(shù)倍甚至數(shù)十倍。這種價差，一方面體現(xiàn)了醫(yī)保談判的“價值購買”能力，另一方面也確實不利于中國創(chuàng)新藥在海外市場獲得合理定價。

正是在此背景下，2025年政府工作報告首次明確提出“健全藥品價格形成機制，制定創(chuàng)新藥目錄”，將藥品價格治理提升到國家戰(zhàn)略層面。國辦《意見》的出臺，正是對這一部署的系統(tǒng)性落實。

制度的核心理念：從“一刀切”到“分層治理”

《意見》最突出的方法論特征，是放棄傳統(tǒng)價格管理中的“一刀切”思維，代之以藥品分類定價理念。這是整個文件的理論內(nèi)核，也是最具制度創(chuàng)新意義的部分。

《意見》將藥品分為三個層次進行差異化價格管理。

第一層是創(chuàng)新程度高、臨床價值大的高水平創(chuàng)新藥。《意見》明確支持這類藥品在上市初期制定與高投入、高風險相符的價格，并在一定時期內(nèi)保持相對穩(wěn)定。這意味著，對于突破性創(chuàng)新藥，政策將給予足夠的價格彈性和市場回報空間。沒有足夠的價格信號，就不會有企業(yè)愿意投入數(shù)十年、數(shù)十億元去做“first in class”的原始創(chuàng)新。

第二層是改良新藥。《意見》鼓勵引導這類藥品制定與患者獲益相匹配的價格。這一定位體現(xiàn)了“支持真創(chuàng)新”的政策導向，不是所有新藥都有同等價值，“me-too”式創(chuàng)新不應(yīng)享受與突破性創(chuàng)新相同的定價待遇。

第三層是仿制藥。《意見》引導企業(yè)參照同通用名、同作用機制、同功能主治藥品的價格合理定價，與集采制度相銜接，通過充分競爭持續(xù)擠出成熟藥品的價格泡沫。

這種“分層治理”思路在國際上有成熟先例。法國依據(jù)臨床效益改善程度對創(chuàng)新藥進行五級評估，不同等級之間的定價相差約30%；德國也采取類似的創(chuàng)新價值分級定價策略。《意見》將國際通行做法與中國國情相結(jié)合，既保留了醫(yī)?！氨；尽钡闹贫鹊咨?，又為高水平創(chuàng)新開辟了制度空間。

在分層治理基礎(chǔ)上，《意見》搭建了兩個關(guān)鍵制度支柱。一是“醫(yī)保+商?！钡亩嘣Ц扼w系。通過增設(shè)商業(yè)健康險創(chuàng)新藥品目錄，對創(chuàng)新程度高、臨床價值大、患者獲益顯著且超出基本醫(yī)保保障范圍的創(chuàng)新藥，推薦商業(yè)健康保險和醫(yī)療互助等多層次醫(yī)療保障體系參考使用。二是價格信息的透明化治理。《意見》要求除中藥飲片外，公立醫(yī)療機構(gòu)使用的所有藥品均應(yīng)通過省級醫(yī)藥采購平臺采購并實行零差率銷售，同時推動醫(yī)保定點藥店藥品公開比價，常態(tài)化開展線上線下比價。加之2025年底上線的“中國藥品價格登記系統(tǒng)”，我國正在構(gòu)建前所未有的藥品價格信息基礎(chǔ)設(shè)施。價格不再只是企業(yè)與醫(yī)保之間的“秘密”，而是逐步成為公共信息和全球可比的市場信號。

影響幾何：三個維度看未來

這項制度的影響，最終要落到產(chǎn)業(yè)、市場和患者三個維度上。

對仿制藥企業(yè)而言，《意見》傳遞的信號是明確的：靠低價“內(nèi)卷”的時代結(jié)束了。2025年下半年啟動的第十一批集采已體現(xiàn)這一政策轉(zhuǎn)向，不再以最低報價作為價差計算的唯一錨點，企業(yè)需公開說明報價合理性并承諾不低于成本。對依賴仿制藥“賺快錢”的企業(yè)，這意味著盈利模式必須轉(zhuǎn)型；而對質(zhì)量管控嚴格、供應(yīng)保障扎實的優(yōu)質(zhì)仿制藥企，這恰恰是從“價格戰(zhàn)”轉(zhuǎn)向“價值導向”的機遇期。

對創(chuàng)新藥企業(yè)而言，《意見》帶來一系列制度紅利。首發(fā)價格機制的優(yōu)化，使高水平創(chuàng)新藥在上市初期可獲得與研發(fā)投入相匹配的定價空間，不再被迫進入“醫(yī)保談判、大幅降價”的路徑依賴。商保創(chuàng)新藥目錄的設(shè)立，則打開了新的支付通道，尤其是對那些臨床價值巨大但價格高昂、短期內(nèi)難以進入基本醫(yī)保目錄的藥物，多元支付機制提供了另一種可能性。

對患者而言，《意見》的影響是雙重的。一方面，集采制度持續(xù)優(yōu)化和價格透明度提升，將使常用藥品、仿制藥的價格更加合理可及。另一方面，對需要高水平創(chuàng)新藥的患者（如腫瘤患者、罕見病患者等），多元支付渠道的拓展提供了新的選擇空間。過去，要么接受高價自費，要么等待降價進醫(yī)保；未來，商業(yè)健康險有望發(fā)揮更大的風險分擔作用。當然，這需要商業(yè)健康保險市場進一步發(fā)展成熟，而《意見》正是在為此創(chuàng)造制度條件。

制度進化的未竟之路

任何制度創(chuàng)新都不可能一蹴而就，《意見》落地實施還面臨幾個持續(xù)關(guān)注的挑戰(zhàn)。

一是“高水平創(chuàng)新藥”的識別標準問題。如何科學、客觀、可操作地評估新藥的“創(chuàng)新程度”和“臨床價值”？這涉及藥物經(jīng)濟學評價、臨床證據(jù)評估等一系列技術(shù)難題。目前《意見》提出“企業(yè)自評+社會監(jiān)督+同行評議”機制，但這一機制能否真正實現(xiàn)“支持真創(chuàng)新”的目標，需在實踐中不斷檢驗完善。

二是“醫(yī)保+商?！眳f(xié)同的效率問題。商保創(chuàng)新藥目錄本質(zhì)上是推薦而非強制機制，商業(yè)保險公司是否愿意跟進、以何種條件跟進，取決于其風險定價能力和市場競爭策略。當前商業(yè)健康險在我國醫(yī)療保障體系中占比仍然偏低，如何激發(fā)商保市場活力，是多元支付能否真正落地的前提。

三是藥品價格信息透明化與商業(yè)秘密保護的平衡問題。“中國藥登”系統(tǒng)上線初期，首批登記的10款藥品中，多款在“價格信息”一欄顯示“登記方暫不對外公開價格”。這說明，在“全球公開”的政策導向與企業(yè)價格策略保護之間，還需找到更加精細化的制度安排。

結(jié)語

國辦《意見》表面是一份關(guān)于藥品價格的規(guī)范性文件，但從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學視角看，它實質(zhì)上是在為中國生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)構(gòu)建一套全新的激勵機制框架。仿制藥靠低價內(nèi)卷生存的時代正在終結(jié)，創(chuàng)新藥靠“降價換市場”發(fā)展的模式也在走向多元。正如文件總體要求所言，健全以市場為主導的藥品價格形成機制，更好激發(fā)市場活力、促進公平競爭、維護市場秩序。其核心是從“管價格”走向“管機制”，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，同時讓政府更好發(fā)揮引導和監(jiān)管功能。

[作者黃偉為上海立信會計金融學院上海科技產(chǎn)業(yè)研究中心主任，教育質(zhì)量監(jiān)控與評估辦公室副主任（主持工作），教授。本文也是國家社科基金一般項目（22BJL026）的階段性成果]