自波蘭政府于2018 年推出清潔空氣計(jì)劃，補(bǔ)貼居民從燃煤供暖轉(zhuǎn)向更清潔的替代能源以來(lái)，克拉科夫市的空氣污染狀況有所緩解。圖片來(lái)源：Jacek Sopotnicki / Alamy  

作者：牛雨晗

在推進(jìn)清潔取暖、改善空氣質(zhì)量的同時(shí)，如何避免將成本不成比例地轉(zhuǎn)嫁給低收入群體？同樣深受空氣污染問(wèn)題困擾的波蘭，正在嘗試回應(yīng)同一個(gè)問(wèn)題。

2018年，波蘭政府啟動(dòng)“清潔空氣計(jì)劃”（Clean Air Programme），旨在通過(guò)公共補(bǔ)貼支持仍在使用臟煤的家庭更換清潔供暖設(shè)備。截至目前，約有100萬(wàn)戶家庭參與了該計(jì)劃。波蘭的空氣質(zhì)量也得到了顯著改善，在克拉科夫，過(guò)去十年中每年重污染天數(shù)從大約 150天下降至30天。

中波兩國(guó)在空氣治理方面有諸多相似之處：農(nóng)村普遍使用散煤取暖、燃煤是空氣污染的主要來(lái)源、且建筑保溫性能普遍較低。如何在改善空氣質(zhì)量的同時(shí)兼顧公平？波蘭經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊裰袊?guó)農(nóng)村清潔取暖提供參考？

取暖方式誰(shuí)做主？

在中國(guó)農(nóng)村清潔取暖改造過(guò)程中，技術(shù)路徑的選擇權(quán)主要掌握在地方政府執(zhí)行層面。

雖然國(guó)家在2017年推進(jìn)“煤改”時(shí)就提出了“因地制宜”的政策原則，但在實(shí)踐中“煤改氣”仍占主導(dǎo)地位。據(jù)報(bào)道，僅2017年，河北就完成農(nóng)村“煤改氣”231.8萬(wàn)戶，而“煤改電”僅21.9萬(wàn)戶。此后兩年，“煤改電”比例雖略有提升，但“煤改氣”主導(dǎo)地位不變。

公眾環(huán)境研究中心（Institute of Public and Environmental Affairs，簡(jiǎn)稱IPE）主任馬軍告訴對(duì)話地球，早期中國(guó)大氣污染治理形勢(shì)嚴(yán)峻,“煤改”行動(dòng)推進(jìn)速度極快。為了追求效率，相關(guān)部門(mén)選擇了技術(shù)相對(duì)成熟、安裝容易且初始成本較低的“煤改氣”。這種強(qiáng)制性措施在降低PM2.5方面產(chǎn)生了立竿見(jiàn)影的效果，但對(duì)技術(shù)適用性、農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)承受力以及各地資源稟賦的考慮仍有欠缺。

北京大學(xué)能源研究院2025年的一份報(bào)告指出，由于地方政府的考核重點(diǎn)主要集中在設(shè)備安裝覆蓋率等量化指標(biāo)上，而對(duì)取暖的實(shí)際效果、使用的便利程度以及長(zhǎng)期使用的經(jīng)濟(jì)性等方面關(guān)注不夠。

不過(guò)，馬軍介紹說(shuō)，隨著政策推進(jìn)，后來(lái)改造的地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始逐步調(diào)整路徑，形成更加多元的技術(shù)組合。根據(jù)能源基金會(huì)2021年的報(bào)告，截至2020年底，在京津冀及周邊、汾渭平原等煤改用戶中，52%為煤改氣、38%為煤改電、10%為其他方式。

寧夏吳忠市的一位村民正在演示一款遠(yuǎn)程控制空氣源熱泵系統(tǒng)的手機(jī)應(yīng)用程序。熱泵是一種比化石燃料更清潔的替代供暖方案。圖片來(lái)源：Yang Zhisen / Xinhua / Alamy

相較下，波蘭并未全面禁止燃煤，只是限制了“最臟”的燃燒方式。波蘭霧霾預(yù)警組織（Polish Smog Alert）的聯(lián)合創(chuàng)辦人安娜·德沃拉科夫斯卡（Anna Dworakowska）告訴對(duì)話地球，波蘭已經(jīng)通過(guò)立法禁止使用污染最嚴(yán)重、效率最低的老舊鍋爐，并對(duì)違規(guī)家庭處以罰款。同時(shí)，由于歐盟規(guī)定公共資金被禁止用于補(bǔ)貼化石燃料，“清潔空氣計(jì)劃”的補(bǔ)貼僅限于熱泵和生物質(zhì)鍋爐這兩種技術(shù)路徑。

“在這一制度框架下，居民實(shí)際上擁有選擇權(quán)：他們可以自費(fèi)更換一臺(tái)排放較低、符合生態(tài)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的煤爐，繼續(xù)燃燒煤炭；也可以選擇申請(qǐng)補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)向熱泵或生物質(zhì)供暖系統(tǒng)。補(bǔ)貼并非強(qiáng)制工具，而是一種激勵(lì)機(jī)制。”她說(shuō)。

此外，根據(jù)睿博能源智庫(kù)（The Regulatory Assistance Project，簡(jiǎn)稱RAP)的測(cè)算，在波蘭，熱泵的安裝成本更高，但運(yùn)行成本可能比燃煤爐低得多，所以改變熱源后，并不會(huì)增加居民的取暖賬單。

博眾智合能源轉(zhuǎn)型（Agora）中國(guó)區(qū)總裁涂建軍表示，政策落實(shí)應(yīng)該是一個(gè)持續(xù)優(yōu)化、動(dòng)態(tài)調(diào)整的過(guò)程。他建議，地方政府應(yīng)積極引導(dǎo)研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和市場(chǎng)化企業(yè)參與進(jìn)來(lái)，協(xié)同探索最適合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦的技術(shù)路線，推動(dòng)政策落地更具針對(duì)性和實(shí)效性。

在中國(guó)未來(lái)的取暖技術(shù)路徑選擇上，業(yè)內(nèi)已逐漸形成了一定的共識(shí)：城鄉(xiāng)接合部等條件相對(duì)較好的地區(qū)可繼續(xù)完善燃?xì)馊∨?；西北地區(qū)可以依托豐富的風(fēng)光資源，發(fā)展“光伏+儲(chǔ)能+熱泵”模式；東北地區(qū)則可推廣“生物質(zhì)成型燃料+專用爐具”，兼顧炊事與取暖；而對(duì)于偏遠(yuǎn)山區(qū)，可在嚴(yán)格監(jiān)管下，將“潔凈型煤+高效爐具”作為過(guò)渡階段的兜底方案。

脆弱人群需更多補(bǔ)貼

波蘭清潔空氣計(jì)劃的第二個(gè)核心特征是分級(jí)補(bǔ)貼：收入越低的家庭，獲得的財(cái)政支持比例越高，最高甚至可達(dá)100%（補(bǔ)貼不含增值稅）。德沃拉科夫斯卡表示，農(nóng)村低收入家庭既是最需要支持的群體，也是最難被政策有效覆蓋的群體。

在中國(guó)，此輪 “煤改”補(bǔ)貼退坡中，波及最大的也是低收入家庭。涂建軍表示，在媒體報(bào)道關(guān)注后，部分地區(qū)已已進(jìn)一步加大了針對(duì)困難農(nóng)戶的取暖補(bǔ)貼力度，切實(shí)保障基層群眾冬季基本取暖需求。

“從短期來(lái)看，取暖補(bǔ)貼仍是保障城鄉(xiāng)居民（尤其是農(nóng)村困難群體）基本取暖權(quán)益的必要手段；但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與根本治理層面分析，只有持續(xù)推動(dòng)農(nóng)村居民收入水平持續(xù)提高，才能逐步減少煤改工作對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的長(zhǎng)期依賴，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的民生保障與環(huán)境治理協(xié)同發(fā)展?！?涂建軍說(shuō)。

他認(rèn)為，中國(guó)可以適度借鑒波蘭的成熟經(jīng)驗(yàn)與政策框架，構(gòu)建更具差異化、精細(xì)化的補(bǔ)貼體系：弱勢(shì)群體應(yīng)獲得更高額度和比例的補(bǔ)貼，而高收入家庭則可以少補(bǔ)或不予補(bǔ)貼。

“尤其應(yīng)聚焦失去收入來(lái)源的老年人等最困難群體，推行定向、精準(zhǔn)化的專項(xiàng)支持，杜絕一刀切式的全面補(bǔ)貼退坡，牢牢守住民生保障底線，平衡好環(huán)境治理與民生保障的核心關(guān)系?！彼a(bǔ)充道。

馬軍則表示，中國(guó)的取暖補(bǔ)貼與社會(huì)保障體系存在聯(lián)動(dòng)空間，或可以通過(guò)現(xiàn)有社保機(jī)制，對(duì)“五保戶”（即對(duì)農(nóng)村中最困難的老年人、殘疾人和未成年人提供吃、穿、住、醫(yī)、葬五項(xiàng)基本生活保障）、低收入家庭等群體實(shí)施更高比例的政策傾斜，從而兜住基本民生底線。

不僅如此，馬軍還提出“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在他看來(lái)，城市居民是空氣質(zhì)量改善的直接受益者，而農(nóng)村居民為了保障區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，不得不放棄原本低廉的燃煤取暖，承擔(dān)更高的取暖費(fèi)用。將部分城市大氣治理資金轉(zhuǎn)向農(nóng)村散煤治理，不僅更公平，也具備更高的投入產(chǎn)出比。

“目前城市內(nèi)部的大氣治理邊際效應(yīng)正在遞減。與單純?cè)诔鞘袃?nèi)部追加投入相比，將資金轉(zhuǎn)向農(nóng)村，帶來(lái)的治理效果可能更為顯著。一旦農(nóng)村居民復(fù)燒散煤，城市治理成果也將被削弱?！八f(shuō)。

涂建軍則表示，該機(jī)制在理論層面合乎邏輯且兼具公平性，但在實(shí)際落地過(guò)程中面臨較大的制度障礙。據(jù)悉，城市大氣治理資金通常來(lái)源于所在地市級(jí)財(cái)政，將其進(jìn)行跨行政區(qū)域劃撥，在現(xiàn)有行政體系下仍存在諸多現(xiàn)實(shí)困難，難以快速落地實(shí)施。

他進(jìn)一步建議，政府應(yīng)該著力降低相關(guān)行政障礙，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與清潔取暖領(lǐng)域建設(shè)。例如，在具備工業(yè)余熱資源的地區(qū)，可通過(guò)明確企業(yè)對(duì)余熱利用的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，吸引企業(yè)投資。他強(qiáng)調(diào)，只有當(dāng)清潔取暖的技術(shù)方案具備經(jīng)濟(jì)可行性，且參與企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)商業(yè)閉環(huán)、獲得合理收益時(shí)，清潔取暖工作才能真正擺脫對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的過(guò)度依賴，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效可持續(xù)發(fā)展。

接下來(lái)的重點(diǎn)：建筑物保溫

農(nóng)村的建筑能效低，是中國(guó)和波蘭共同面臨的問(wèn)題。

波蘭超過(guò)70%的獨(dú)棟住宅缺乏隔熱層。為提高長(zhǎng)期能源效率，2025年發(fā)布的新版規(guī)則將建筑保溫改造從“可選”變?yōu)椤皬?qiáng)制”，居民需先進(jìn)行能源審計(jì)、制定系統(tǒng)改造方案且墊付前期費(fèi)用，才能申請(qǐng)補(bǔ)貼。

德沃拉科夫斯卡表示，這一政策確實(shí)提升了節(jié)能效果，但也增加了低收入家庭的前期資金壓力。政策調(diào)整后，補(bǔ)貼的申請(qǐng)數(shù)量出現(xiàn)斷崖式下跌，“盡管政府正在改進(jìn)相關(guān)政策，但申請(qǐng)量是否能夠恢復(fù)，還有待觀察?！?她說(shuō)道。

在中國(guó)，農(nóng)村建筑同樣普遍存在保溫性能不足的問(wèn)題。冬季農(nóng)村室內(nèi)平均氣溫往往比城市低10℃ 至15℃，能源消耗大，取暖費(fèi)用更高。

早期“煤改”政策對(duì)房屋保溫工作重視不足，直到近年來(lái)，不少城市才開(kāi)始在自己的清潔取暖政策規(guī)劃中加入了建筑節(jié)能改造這一項(xiàng)。馬軍指出，建筑能效提升理應(yīng)是清潔取暖的先導(dǎo)性工程 。前期工作的缺失，會(huì)導(dǎo)致后期運(yùn)行成本高昂、補(bǔ)貼依賴度居高不下。

針對(duì)建筑改造帶來(lái)的資金壓力，馬軍認(rèn)為，不同建筑物的改造工程量不同，在資金有限的地區(qū)，可優(yōu)先實(shí)施門(mén)窗更換等低成本、易操作的改進(jìn)。涂建軍也表示，無(wú)需追求整屋全面改造，建議引導(dǎo)農(nóng)戶優(yōu)先對(duì)臥室、起居室等日常核心活動(dòng)房間進(jìn)行保溫改造，通過(guò)精準(zhǔn)投入，以最小成本實(shí)現(xiàn)取暖效率的顯著提升與能源消耗的有效降低。

涂建軍進(jìn)一步補(bǔ)充，考慮到中國(guó)城市化進(jìn)程仍在推進(jìn)中，農(nóng)村建筑節(jié)能改造應(yīng)避免盲目鋪開(kāi)。建議相關(guān)部門(mén)精準(zhǔn)識(shí)別村莊的長(zhǎng)期居住價(jià)值，重點(diǎn)支持具備持續(xù)居住潛力的村落，避免在即將廢棄或規(guī)劃撤并的村莊進(jìn)行低效投入。同時(shí)，為從源頭解決問(wèn)題，他建議政府針對(duì)農(nóng)村新建住宅，制定并出臺(tái)強(qiáng)制性的建筑保溫標(biāo)準(zhǔn)，從根本上提升農(nóng)村建筑的節(jié)能水平。

在馬軍看來(lái)，中國(guó)清潔取暖的下一階段，應(yīng)該從“覆蓋率導(dǎo)向”和“運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)”轉(zhuǎn)向“可負(fù)擔(dān)性與精細(xì)化治理”，避免“一刀切”?！罢叩年P(guān)鍵不只是改造多少戶，更是有多少家庭能夠長(zhǎng)期使用清潔能源?！彼f(shuō)。