3月1日起，《上海市歷史文化名鎮(zhèn)保護條例》（以下簡稱“上海名鎮(zhèn)條例”）正式實施。該條例于2025年12月30日通過，是上海首次專門為古鎮(zhèn)保護制定的地方性法規(guī)。

上海在20世紀(jì)90年代就有“四大古鎮(zhèn)”。當(dāng)前更有11個古鎮(zhèn)被確定為中國歷史文化名鎮(zhèn)，包括：楓涇鎮(zhèn)、朱家角鎮(zhèn)、新場鎮(zhèn)、嘉定鎮(zhèn)、南翔鎮(zhèn)、練塘鎮(zhèn)、張堰鎮(zhèn)、高橋鎮(zhèn)、金澤鎮(zhèn)、川沙新鎮(zhèn)及羅店鎮(zhèn)，分布在浦東、青浦、嘉定、金山、寶山5個區(qū)。

上海名鎮(zhèn)條例的出臺傳遞出哪些信號？其重點是什么？在古鎮(zhèn)保護和活化利用方面，條例的實施可以帶來什么改變？澎湃研究員于2026年2月訪談了同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師張松，上海朱家角投資開發(fā)有限公司原董事長、總經(jīng)理魯千林。兩位從學(xué)術(shù)和實務(wù)兩種不同角度，分享對古鎮(zhèn)保護和上海名鎮(zhèn)條例解讀的看法。

加緊形成，首次單獨為名鎮(zhèn)立法

“鎮(zhèn)”地處城鄉(xiāng)之間，是人類重要的聚居形態(tài)，并在城鄉(xiāng)體系中扮演著關(guān)鍵角色。由于同屬長三角太湖流域、江南生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，上海市鎮(zhèn)歷史與江、浙“江南市鎮(zhèn)”同源，數(shù)量眾多。如新場古鎮(zhèn)，正代表上海與蘇浙十余個古鎮(zhèn)聯(lián)合申報“江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)”世界文化遺產(chǎn)。

然而古鎮(zhèn)也面臨著種種問題：或過度開發(fā)、保護不力，或簡單城市化改造失去市鎮(zhèn)特色，或基礎(chǔ)設(shè)施改善滯后、居民生活不便，或過度商業(yè)化且“千鎮(zhèn)一面”。

張松是中國歷史名城保護與城市規(guī)劃領(lǐng)域?qū)＜?，參與過國家和上海多個相關(guān)法規(guī)和保護規(guī)劃的制定和修訂工作。他認(rèn)為上海名鎮(zhèn)條例出臺的大背景是，近年來國家高度重視城鄉(xiāng)文化遺產(chǎn)保護傳承，并以“依法治遺”為總體思路。

上海名鎮(zhèn)條例的上位法是國務(wù)院2008年發(fā)布并實施的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》（以下簡稱“國家名城名鎮(zhèn)名村條例”）。國家名城名鎮(zhèn)名村條例目前正在調(diào)研和修訂過程中，已列入國務(wù)院2025年擬修改的行政法規(guī)之一。

除了修訂國家名城名鎮(zhèn)名村條例，中央層面還在推進的有關(guān)城鄉(xiāng)文化遺產(chǎn)保護的法律法規(guī)包括：《歷史文化遺產(chǎn)保護法（草案）》（審議）、《歷史街區(qū)與古老建筑保護條例》（制定）、《傳統(tǒng)村落保護條例》（制定）。此外，修訂后的《文物保護法》于2025年開始施行，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法修訂草案》也處于向社會征求意見階段。

在上海，除了貫徹落實上位法而制定《上海市文物保護條例》（2014年實施），《上海市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》（2016年實施），近年上海還發(fā)布《上海市歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》（第三次修訂后2020年實施，以下簡稱“上海風(fēng)貌區(qū)條例”）、《上海市紅色資源傳承弘揚和保護利用條例》（2021年），以及本文所重點討論的上海名鎮(zhèn)條例。2024年，上海還提出“滬派江南”，強調(diào)挖潛本土（特別是特色村、鎮(zhèn)）歷史文化資源，塑造都市形象。

上海每年的立法數(shù)量有限，“此次加緊、專門為名鎮(zhèn)立法，體現(xiàn)了市委、市政府、市人大高度重視古鎮(zhèn)保護工作”。其它地方較少為古鎮(zhèn)、名鎮(zhèn)立法，僅廣東發(fā)布《廣東省歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》（2025年實施）（下文簡稱“廣東名城名鎮(zhèn)名村條例”）等。上海名鎮(zhèn)條例雖也是貫徹國家名城名鎮(zhèn)名村條例，但單為名鎮(zhèn)而設(shè)，并未涉及名城、名村。

條例文本的原則性大于針對性，留下執(zhí)行空間

上海名鎮(zhèn)條例分為五章42條，分別為“總則”“保護要求”“傳承利用”“保障與監(jiān)督”和“附則”。

在結(jié)構(gòu)上，與其上位法“國家名城名鎮(zhèn)名村條例”相比，上海名鎮(zhèn)條例將前者的“申報與批準(zhǔn)”“保護規(guī)劃”“保護措施”三章合為“保護要求”一章（第二章）；增加了“傳承利用”一章（第三章）；原“法律責(zé)任”一章改為“保障與監(jiān)督”（第四章）。這體現(xiàn)了名鎮(zhèn)“保護與利用并重”的思路，這點與廣東名城名鎮(zhèn)名村條例也是一致的。

在“保護”方面，上海名鎮(zhèn)條例強調(diào)多要素、全要素保護，在一定程度上繼承了國家“整體性保護”“應(yīng)保盡?！钡姆结槨?/strong>

國家名城名鎮(zhèn)名村條例明確要求，“歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村應(yīng)當(dāng)整體保護”，“維護歷史文化遺產(chǎn)的真實性和完整性”。2021年，中央兩辦印發(fā)了《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強歷史文化保護傳承的意見》，提出城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)要“應(yīng)保盡保”，“注重整體保護”，“嚴(yán)格拆除管理”，“推進活化利用”。2025年，中央兩辦印發(fā)的《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》也強調(diào)了在城市更新中保護歷史文化遺產(chǎn)的重要性，提出堅持“保護第一、應(yīng)保盡保、以用促保”原則。

上海名鎮(zhèn)條例一定程度地落實了這些要求。如第十二條，“歷史文化名鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)整體保護”；第十六條，“應(yīng)當(dāng)維持河道的自然形態(tài)和歷史風(fēng)貌”；第十七條，“歷史文化名鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)保護古園林以及古樹名木、古井、古橋、古塔、牌坊、碑刻、圍墻、廊棚、駁岸、水埠等歷史環(huán)境要素”。

不過張松認(rèn)為，名鎮(zhèn)歷史風(fēng)貌保護的“完整性”和“真實性”還應(yīng)落實得更明確、更全面。例如整體性保護的對象，不只是園林建筑、地上和地下構(gòu)筑物等，還應(yīng)當(dāng)包含人的生活，包括但不限于民間文化、傳統(tǒng)藝人。比如當(dāng)?shù)亻_了很久的大餅、油條店，只要生活得好、健康，就應(yīng)保留，同時在生態(tài)上、社會層面進行有機融合，此外自然河流、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等更大范圍的人文與自然環(huán)境也應(yīng)得到關(guān)注。

在“傳承利用”方面，在支持名鎮(zhèn)與“城市更新相結(jié)合”“提升旅游業(yè)態(tài)”同時，亦強調(diào)“尊重當(dāng)?shù)鼐用瘛薄芭c周邊區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的利用模式。

朱家角是上海面積最大的古鎮(zhèn)，也是知名度較高的名鎮(zhèn)之一。魯千林是土生土長的朱家角人，曾任朱家角鎮(zhèn)鎮(zhèn)長、朱家角投資開發(fā)公司董事長等職，參與了朱家角古鎮(zhèn)從2000到2015年的發(fā)展歷程。他認(rèn)為，古鎮(zhèn)的利用要處理好三個關(guān)系：

一是處理“古-今”關(guān)系。歷史文化遺產(chǎn)保護，應(yīng)是融合現(xiàn)代性的“積極保護”，而非原封不動的“消極保護”。要讓“古鎮(zhèn)生活者享受現(xiàn)代文明”，保護古鎮(zhèn)“絕對不能與老百姓的需求對著干”，“宜疏不宜堵”。他回憶起20多年前朱家角剛開發(fā)時，最早一批專家為了保護古物，“什么都不讓動”，老百姓與之產(chǎn)生了沖突：“都不能動，沒有抽水馬桶，沒有電話，怎么過日子？”

朱家角于是采取了點狀保護、總體風(fēng)貌改造的模式：維護整個古鎮(zhèn)肌理，由政府收購保護222棟歷史建筑，同時改造古鎮(zhèn)總體基礎(chǔ)設(shè)施，包括自來水供給、污水處理、治理水道、管線埋設(shè)、屋頂立面改造等。

如上海名鎮(zhèn)條例第二十八條，“提升歷史文化名鎮(zhèn)人居環(huán)境品質(zhì)”；第三十一條，“歷史文化名鎮(zhèn)傳承利用應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)?shù)鼐用竦纳罘绞?，保障?dāng)?shù)鼐用竦暮戏?quán)益”。

二是處理新鎮(zhèn)-老鎮(zhèn)關(guān)系。魯千林認(rèn)為古鎮(zhèn)、名鎮(zhèn)，實際存在三個鎮(zhèn)區(qū)：古鎮(zhèn)區(qū)、老鎮(zhèn)區(qū)、新鎮(zhèn)區(qū)。這三個區(qū)域建筑風(fēng)貌須總體規(guī)劃、有所協(xié)調(diào)。事實上，古鎮(zhèn)的投入需要新鎮(zhèn)的支持，古鎮(zhèn)的有效利用也必將反哺新鎮(zhèn)的發(fā)展。

上海名鎮(zhèn)條例第三十二條，“區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)加強歷史文化名鎮(zhèn)與周邊區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”，對此有所呼應(yīng)。

三是處理新-老居民的關(guān)系，其本質(zhì)是文化和商業(yè)的關(guān)系。魯千林反對隔離，提倡融合，并認(rèn)為老居民的生活本身，就是名鎮(zhèn)的特色文化能否得到保護、傳承的重點，也是解決“千鎮(zhèn)一面”和商業(yè)化過度問題的精要所在。上海名鎮(zhèn)條例也要求“防止過度商業(yè)化”（第三十條）。

張松提出，古鎮(zhèn)、名鎮(zhèn)無論是保護還是利用，都應(yīng)遵循“生活者優(yōu)先”的原則，要保障生活者的居住權(quán)、建筑修繕權(quán)、環(huán)境改善權(quán)。他反對大拆大建、整片搬遷打造景區(qū)的模式，而建議點狀利用、一戶一方案，政府與民間充分互動，新舊元素逐漸融合，珍視古鎮(zhèn)作為一個復(fù)雜、有機社會系統(tǒng)的生命力和發(fā)展?jié)撡|(zhì)。

總體來說，從文本內(nèi)容看，上海名鎮(zhèn)條例內(nèi)容較為簡要，原則性大于針對性、操作性，包容性大于強制性、前沿性。這也為法規(guī)后續(xù)施行，特別是區(qū)、鎮(zhèn)級政府行動留下了充分空間。

重在實施，政府行動成關(guān)鍵

相較條例文本，執(zhí)行情況才是最應(yīng)該關(guān)注的。而政府是名鎮(zhèn)保護和活化利用的主要責(zé)任方和能動主體。

上海名鎮(zhèn)條例借鑒了上海風(fēng)貌區(qū)條例的做法，將“歷史建筑所有人”作為“保護責(zé)任人”。這一做法與廣東名城名鎮(zhèn)名村條例有所不同，后者規(guī)定所在地人民政府為保護責(zé)任人，其中名鎮(zhèn)的保護責(zé)任人為“所在地鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處”。

張松認(rèn)為，名鎮(zhèn)等歷史文化遺產(chǎn)屬于公共利益，保護公共利益是政府無法推卸的責(zé)任和義務(wù)。名鎮(zhèn)保護和利用過程中，地方政府的責(zé)任應(yīng)包括規(guī)劃管理、資金投入、公眾教育、組織協(xié)調(diào)、救助等方面。

資金一向是古鎮(zhèn)保護和利用的重點和難點。相對以往多以鎮(zhèn)政府為主的保護和利用模式，該法規(guī)上提名鎮(zhèn)保護層級到“區(qū)”。不過，專家呼吁多年的“市級專項名鎮(zhèn)資金”的期盼仍暫未實現(xiàn)。

上海名鎮(zhèn)條例“鼓勵各方主體參與歷史文化名鎮(zhèn)傳承利用工作”。張松介紹，很多國家及廣州、江蘇等地，都有通過社會公益基金為古鎮(zhèn)保護運營注入資金的實踐。保護基金為政府主導(dǎo)并投入相當(dāng)部分資金，此外還有其他社會主體注資。在日本等國家，向各個產(chǎn)權(quán)主體分享投資經(jīng)營收益，是調(diào)動社會資金參與積極性的重要手段。

上海名鎮(zhèn)條例中，區(qū)級政府是最重要的執(zhí)行主體，職責(zé)包括：制定規(guī)劃，提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，編修名鎮(zhèn)志，名鎮(zhèn)建設(shè)和運營、安全保障等。

法規(guī)實施，區(qū)政府首要是制定“兩個規(guī)劃”，即名鎮(zhèn)保護規(guī)劃和商業(yè)業(yè)態(tài)導(dǎo)則。魯千林還根據(jù)自身經(jīng)驗，建議設(shè)立“兩個委員會”，如風(fēng)貌保護委員會和商業(yè)委員會，以改條線部門的行政審批，為跨部門協(xié)調(diào)、專家參與的審批決策。

張松建議，古鎮(zhèn)保護和利用涉及多個條線或部門，包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村、環(huán)境、水務(wù)、規(guī)劃、住建、交通、文旅等，因此應(yīng)設(shè)立綜合管理委員會，在區(qū)級主要領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)下建立共治機制，比較可行。上海風(fēng)貌區(qū)條例中已有類似機制設(shè)計，“市、區(qū)人民政府”設(shè)管理“委員會”以協(xié)調(diào)“重大問題”；設(shè)“專家委員會”，負(fù)責(zé)評審，提供咨詢。

總之，上海名鎮(zhèn)條例的出臺和實施，與其說是約束、規(guī)定，不如說是大力推動上海古鎮(zhèn)、名鎮(zhèn)發(fā)展的信號、號角。后續(xù)行動、成效如何，澎湃研究所將持續(xù)關(guān)注。

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