魏后凱：以質(zhì)量提升為主線 繪就“十五五”新型城鎮(zhèn)化新藍圖

鄉(xiāng)村振興

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從“追求城鎮(zhèn)化率提升”到“保障城鄉(xiāng)居民共同富?！?，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展重心的轉(zhuǎn)變，正與時代目標深度契合。2025年，“十四五”規(guī)劃收官在即，“十五五”規(guī)劃謀劃啟幕，這一關(guān)鍵期不僅要總結(jié)城鎮(zhèn)化的“速度成果”，更要錨定“質(zhì)量導(dǎo)向”——讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口共享城市紅利，讓大中小城市各展其長，讓縣域成為城鄉(xiāng)融合紐帶。將“以人為本”的理念貫穿新型城鎮(zhèn)化建設(shè)全過程，正是通過城鎮(zhèn)化發(fā)展助推共同富裕的核心方向。如何通過城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升夯實共同富?；A(chǔ)?怎樣平衡速度與民生保障的關(guān)系?本刊專訪中國社會科學院學部委員、農(nóng)村發(fā)展研究所原所長魏后凱，從發(fā)展規(guī)律、數(shù)據(jù)特征到實踐路徑，解讀新型城鎮(zhèn)化與共同富裕的協(xié)同推進之道。

一、速度與質(zhì)量并重：以市民化同步引領(lǐng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展

記者：回顧“十四五”時期，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)出怎樣的特征?“十五五”時期城鎮(zhèn)化的整體發(fā)展態(tài)勢又將如何演進?為何要將質(zhì)量提升作為核心主線?

魏后凱：從發(fā)展歷程來看，自改革開放特別是1996年越過30%的拐點后，中國城鎮(zhèn)化進程顯著加速。2010年，城鎮(zhèn)化率達到50%，這是一個重要的轉(zhuǎn)折點，標志著城鎮(zhèn)化由加速階段逐步進入減速階段?！熬盼濉钡健笆濉逼陂g，中國經(jīng)歷了大規(guī)模高速城鎮(zhèn)化，具體來看，各時期城鎮(zhèn)化率年均增幅分別為：“九五”1.44個百分點，“十五”1.35個百分點，“十一五”1.39個百分點，“十二五”1.48個百分點，“十三五”1.31個百分點。“十四五”前4年受疫情等因素影響，年均增速降至0.78個百分點。

展望“十五五”時期(2026—2030年)，我國城鎮(zhèn)化盡管增速將會放緩，但仍處于快速推進期。根據(jù)預(yù)測，“十五五”期間城鎮(zhèn)化率將保持年均0.7個百分點左右的增長速度，到2030年將達到71.5%，2035年達到74.6%，2050年接近80%，屆時城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)將基本穩(wěn)定，我國將總體上實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。在這一背景下，推進城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)必須從過去的規(guī)模擴張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，關(guān)鍵在于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與城鎮(zhèn)化同步推進。

市民化的本質(zhì)是“共建共享”，當前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中最突出的問題之一就是市民化滯后——農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與了城市現(xiàn)代化建設(shè)，卻未能完全同等共享城市發(fā)展成果。這一問題集中體現(xiàn)在常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距上。數(shù)據(jù)顯示，2015年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率較常住人口城鎮(zhèn)化率低17.4個百分點，2020年這一差距擴大至18.5個百分點，“十三五”期間累計擴大了1.1個百分點。盡管2023年差距縮小至17.86個百分點，較2020年縮減了0.64個百分點，但仍處于較高水平。從長遠來看，推進基本公共服務(wù)均等化是破解這一矛盾的根本途徑，也是“十五五”時期提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵抓手，更是面向共同富裕目標的必然要求。

二、優(yōu)化規(guī)模結(jié)構(gòu)：破解“兩極化”難題促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

記者：您提到提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量是核心任務(wù)，而城市規(guī)模結(jié)構(gòu)作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要載體，當前存在哪些突出問題?“十五五”時期應(yīng)如何優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展?

魏后凱：當前我國城市規(guī)模結(jié)構(gòu)尚不夠合理，大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題較為突出，存在明顯的“兩極化”傾向：一方面，超大、特大城市規(guī)模過度膨脹；另一方面，部分中小城市、小城鎮(zhèn)面臨增長緩慢甚至萎縮的局面，這一傾向尚未得到根本解決。從具體數(shù)據(jù)來看，這種“兩極化”特征十分顯著。在數(shù)量規(guī)模上，2010—2023年，我國超大、特大城市數(shù)量由8個增加至23個，而小城市數(shù)量則從489個減少到469個。在人口規(guī)模上，超大、特大城市城區(qū)人口占全國城區(qū)總?cè)丝诒戎赜?2.3%提高至40.2%，小城市的人口比重則從28.3%下降至18.6%；同期，建制鎮(zhèn)建成區(qū)戶籍人口占全國城鎮(zhèn)戶籍人口比重從30.7%下降到24.2%，下降6.5個百分點。在土地規(guī)模上，超大、特大城市空間過度擴張，建成區(qū)面積較2010年增長1.92倍，占比從16.8%提高至30.7%；而小城市建成區(qū)面積僅增長19.3%，占比下降了8.2個百分點。

除了規(guī)模失衡，不同規(guī)模城鎮(zhèn)間的發(fā)展差距也依然顯著。一是城鎮(zhèn)居民人均可支配收入差距較大，二是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給水平差距明顯。具體來看，超大、特大城市擁有強大的產(chǎn)業(yè)支撐和人口吸納能力，但同時面臨資源環(huán)境約束與公共設(shè)施承載能力不足的問題，因此其治理現(xiàn)代化的核心方向是提升承載能力；而廣大中小城市、小城鎮(zhèn)雖具備承載能力提升空間，卻普遍存在產(chǎn)業(yè)支撐能力薄弱、公共服務(wù)水平偏低等問題，亟需加大投入力度，全面提升發(fā)展質(zhì)量與居民收入水平。

“十五五”時期優(yōu)化城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵要面向共同富裕目標，構(gòu)建協(xié)調(diào)有序的現(xiàn)代化城市體系。要通過政策引導(dǎo)，抑制超大、特大城市無序擴張，強化其科技創(chuàng)新、高端服務(wù)等核心功能；同時加大對中小城市和小城鎮(zhèn)的支持力度，完善產(chǎn)業(yè)配套、提升公共服務(wù)水平、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強其人口吸納能力和發(fā)展活力。通過分類指導(dǎo)、精準施策，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)在功能定位上互補、在發(fā)展路徑上協(xié)同，形成布局合理、功能完善、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。

三、完善主體形態(tài)：構(gòu)建區(qū)域增長極體系強化發(fā)展支撐

記者：從城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律來看，都市圈、城市群和中心城市在新型城鎮(zhèn)化進程中扮演著重要角色?！笆逦濉睍r期應(yīng)如何完善城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)與主骨架，培育形成區(qū)域增長極體系?

魏后凱：從國內(nèi)外實踐經(jīng)驗和發(fā)展規(guī)律來看，都市圈和城市群都是推進新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，二者共同推動城鎮(zhèn)化邁向更高水平?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》已明確提出，都市圈要推進同城化，城市群要推進一體化建設(shè)，這為“十五五”時期城鎮(zhèn)化主體形態(tài)建設(shè)指明了方向。

下一步工作的重點主要包括兩個方面：一是培育一批以同城化和高質(zhì)量建設(shè)為核心的高品質(zhì)現(xiàn)代化都市圈，通過基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、公共服務(wù)共建共享，提升都市圈整體發(fā)展水平和輻射帶動能力；二是構(gòu)建涵蓋世界級、國家級和區(qū)域級的三級現(xiàn)代化城市群體系，聚焦質(zhì)量提升、一體化推進與可持續(xù)發(fā)展等重點任務(wù)。我國城市群可劃分為三個層次：第一層次為京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)三大世界級城市群，長江中游城市群遠期具備建設(shè)世界級城市群的潛力；第二層次為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈等國家級城市群；第三層次為區(qū)域性城市群。通過三級城市群體系建設(shè)，能夠充分發(fā)揮不同區(qū)域城市群的比較優(yōu)勢，形成梯度發(fā)展、協(xié)同聯(lián)動的格局。

同時，需要以現(xiàn)代化中心城市體系為主骨架，支撐城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。我國中心城市可分為四個等級：全球中心城市、國家中心城市、區(qū)域中心城市、地方中心城市。其中，北京、上海、香港具備建設(shè)全球中心城市的條件，能夠在全球資源配置、國際交流合作等方面發(fā)揮核心作用；在國家中心城市層面，當前空間布局仍需優(yōu)化，從促進東北全面振興的戰(zhàn)略角度出發(fā)，未來有必要將沈陽等城市納入國家中心城市規(guī)劃建設(shè)，進一步完善國家中心城市的空間布局，增強對區(qū)域發(fā)展的輻射帶動能力。

都市圈、城市群與中心城市共同構(gòu)成了支撐我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域增長極體系。“十五五”時期，要通過強化主體形態(tài)建設(shè)和主骨架支撐，推動生產(chǎn)要素在更大范圍優(yōu)化配置，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，為新型城鎮(zhèn)化提供強大動力。

四、聚焦縣域載體：順應(yīng)就地就近趨勢優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局

記者：近年來，我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)出就地就近的新趨勢，同時農(nóng)村也面臨老齡化、空心化等挑戰(zhàn)?！笆逦濉睍r期應(yīng)如何以縣域為切入點，應(yīng)對這些挑戰(zhàn)并優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局?

魏后凱：近年來，我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移確實呈現(xiàn)出明顯的就地、就近趨勢，這一趨勢可以通過“三個下降”的數(shù)據(jù)得到清晰體現(xiàn)。國家統(tǒng)計局農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2010—2023年，外出農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比重由63.3%降至59.3%；2009—2023年，外出農(nóng)民工跨省比重由51.2%降至38.2%；同期，跨省農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比重由32.4%降至22.7%。2022年中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，外出農(nóng)民工就業(yè)的首選地是縣級市和縣城，這表明縣城已成為吸納農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的重要載體。與此同時，農(nóng)業(yè)就業(yè)比重預(yù)計將從2024年的22.5%下降到2030年的19%左右，勞動力結(jié)構(gòu)的變化也為就地就近城鎮(zhèn)化提供了有利條件。

但與此同時，農(nóng)村人口老齡化、空心化問題將進一步加劇，給城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。根據(jù)預(yù)測，到2030年，農(nóng)村60歲以上、65歲以上老年人口占比將分別達到28.2%和22.2%。2024年中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查顯示，在14個省份的472個樣本村中，人口凈流出的“空心村”占91%，呈現(xiàn)“十村九空”特征，其中空心化率超過43.4%的深度空心村占比高達48.8%。隨著城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，農(nóng)村人口和村莊數(shù)量將逐步減少，預(yù)計鄉(xiāng)村常住人口到2030年將從2024年的4.65億人降至3.98億人，到2035年可能進一步減少至3.53億人；行政村數(shù)量到2030年將減少約4.68萬個，到2035年將再減少2.71萬個。這一趨勢將直接引發(fā)村莊空置、土地資源閑置和利用低效等新問題。此外，大量已在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，其在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)(以下簡稱“三權(quán)”)難以退出，這既影響了居民財產(chǎn)性收入的提高，也制約了現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展。

面對這些挑戰(zhàn)，“十五五”時期必須順應(yīng)就地就近城鎮(zhèn)化趨勢，以縣域為切入點，統(tǒng)籌優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局。一是采取市場化方式，通過增加開放性和擴大半徑，破解進城落戶農(nóng)民農(nóng)村“三權(quán)”有償退出難題，既要保障農(nóng)民的合法權(quán)益，又要促進農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。二是依據(jù)常住人口規(guī)模優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)配置，針對農(nóng)村老齡化趨勢，加強養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)供給，提升農(nóng)村公共服務(wù)均等化水平。三是加強農(nóng)村低效閑置資源開發(fā)利用，盤活閑置宅基地、廢棄廠房等資源，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，增強農(nóng)村發(fā)展活力。四是分類有序、片區(qū)化推進鄉(xiāng)村振興，統(tǒng)籌優(yōu)化村鎮(zhèn)布局，具體可以從三個層面展開：優(yōu)化村莊布局，提高資源配置和公共服務(wù)供給效率；強化縣、鄉(xiāng)、村三級功能分工與布局協(xié)同，形成上下聯(lián)動、分工合理的發(fā)展格局；理順縣城與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展關(guān)系，充分發(fā)揮縣城的輻射帶動作用，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（載于《中國國情國力》2025年第12期）

【魏后凱：長安街讀書會成員、中國社會科學院學部委員】

原標題：《「鄉(xiāng)村振興」魏后凱：以質(zhì)量提升為主線 繪就“十五五”新型城鎮(zhèn)化新藍圖》

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