反壟斷執(zhí)法如何加大懲處力度？以醫(yī)藥行業(yè)和消費(fèi)領(lǐng)域?yàn)槔?/h1>

劉旭/同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院知識(shí)產(chǎn)權(quán)與競爭法研究所兼職研究員

2019-03-28 18:03

來源：澎湃新聞

? 澎湃研究所 >

字號(hào)

對(duì)更多藥品價(jià)格上漲過高過快、甚至出現(xiàn)斷供的情況，還沒有展開相應(yīng)的反壟斷執(zhí)法調(diào)查。視覺中國 資料圖

2019年全國兩會(huì)期間，國家市場監(jiān)督管理總局局長張茅在接受人民網(wǎng)強(qiáng)國論壇欄目采訪時(shí)，再次就有關(guān)反壟斷執(zhí)法的問題回答了記者提問。他重申，國家發(fā)改委、原國家工商總局和商務(wù)部各自的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“三合一”后，將在反壟斷執(zhí)法中繼續(xù)貫徹對(duì)中外企業(yè)“一視同仁”的原則。同樣，在兩會(huì)期間的一次新聞發(fā)布會(huì)上，張茅局長也在回答《南方都市報(bào)》記者提問時(shí)也強(qiáng)調(diào)：“涉及壟斷的問題……我們要加大懲處力度，線上線下用同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格監(jiān)管，嚴(yán)厲懲罰?！?/p>

那么，這些擲地有聲的承諾如何在2019年落實(shí)？

早在2018年12月27日，新組建的國家市場監(jiān)管總局召開首次全國市場監(jiān)管工作會(huì)議時(shí)，張茅局長就在會(huì)上提到：“要聚焦公用事業(yè)、原料藥、建材、日常消費(fèi)品等民生領(lǐng)域，加大力度查處壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位行為……?！边@些行業(yè)很可能成為2019年反壟斷執(zhí)法的重點(diǎn)，甚至可能已經(jīng)被各地反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)了一些案源線索，正在調(diào)查之中。

正所謂“不熟不做”。本文以下就媒體報(bào)道較多、關(guān)切民眾切身利益的醫(yī)藥行業(yè)、大眾消費(fèi)領(lǐng)域的反壟斷痼疾和現(xiàn)況進(jìn)行盤點(diǎn)，以為相關(guān)行業(yè)敲響警鐘。

一、醫(yī)藥行業(yè)

中藥材囤積居奇、原料藥買斷包銷、協(xié)同操縱成藥價(jià)格等限制競爭協(xié)議，以及地方政府和管理公共事務(wù)的組織濫用行政權(quán)力限制競爭、搞地方保護(hù)等做法，是過去十年里反壟斷執(zhí)法中常見的案例。

與以往大多數(shù)反壟斷執(zhí)法案件沒有沒收違法所得不同，2018年反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合后，國家市場監(jiān)管總局反壟斷局先后查處的冰醋酸原料藥案、撲爾敏原料藥買斷包銷案，都沒收了違法所得。雖然罰款仍是按違法企業(yè)涉案產(chǎn)品上年度銷售額的1%至10%計(jì)算，遠(yuǎn)沒有遵循立法本意和國際慣例，按“違法企業(yè)所屬集團(tuán)”上年度全年銷售額1%至10%計(jì)算。但相比以往沒有沒收違法所得的同類案件，2018年這兩個(gè)原料藥案件能夠沒收違法所得，已經(jīng)算是加大了執(zhí)法力度。

即便如此，因買斷包銷會(huì)從根本上改變上游原料藥市場和下游成藥市場的競爭結(jié)構(gòu)，短期內(nèi)可以給上市的原料藥廠家?guī)砉蓛r(jià)提振，為違法企業(yè)經(jīng)理人創(chuàng)造抵押股權(quán)或轉(zhuǎn)讓股票高位套現(xiàn)的時(shí)機(jī)，因此，單純沒收違法所得，仍不能根本遏制原料藥買斷包銷的勢頭。

國家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查和反壟斷局副局長李青曾透露，我國1500種化學(xué)原料藥中，有50種原料藥僅一家企業(yè)取得審批資格可以生產(chǎn)，有44種原料藥僅兩家企業(yè)可以生產(chǎn)，有40種原料藥僅3家可以生產(chǎn)。10%的原料藥只能由個(gè)位數(shù)的生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)，原料藥生產(chǎn)掌握在極少數(shù)的企業(yè)手中。

2018年11月的一則媒體報(bào)道稱，很多急救藥2018年的價(jià)格水平已經(jīng)是2013年的10倍以上，一些原料藥價(jià)格更是猛漲。同時(shí)，一些地方的常用藥供給也出現(xiàn)短缺。（見下表）

由《健康時(shí)報(bào)》記者整理，數(shù)據(jù)截至2018年11月8日。取自微信公眾號(hào)“健康時(shí)報(bào)”，2018年11月20日發(fā)布。

取自微信公眾號(hào)“賽柏藍(lán)”，2018年11月27日發(fā)布。

相比已經(jīng)查處的10例原料藥買斷包銷案件，對(duì)更多藥品價(jià)格上漲過高過快、甚至出現(xiàn)斷供的情況還沒有展開相應(yīng)的反壟斷執(zhí)法調(diào)查，這樣的局面亟需在2019年取得突破。

另外，也需要注意的是，個(gè)別省份的監(jiān)管部門存在對(duì)實(shí)施原材料買斷包銷、哄抬原料藥價(jià)格行為的廠家心慈手軟的現(xiàn)象。

山東媒體2017年2月披露，山東省物價(jià)局2012年1月發(fā)布的一份會(huì)議記錄顯示，該局召集包括山東濰坊順通醫(yī)藥有限公司和山東華新醫(yī)藥貿(mào)易有限公司在內(nèi)的多家醫(yī)藥公司召開會(huì)議，“要求有關(guān)企業(yè)解除與順通、華新兩公司簽訂的違反《反壟斷法》規(guī)定的藥品（包括鹽酸異丙嗪、鹽酸倍他司汀、維生素K1、地巴唑等）包銷協(xié)議或原料藥買賣協(xié)議或刪除協(xié)議中違反《反壟斷法》規(guī)定的條款”。

但是，時(shí)至今日，山東省物價(jià)局從未依據(jù)《反壟斷法》公開查處過一個(gè)壟斷協(xié)議案件，更未追究 順通、華新兩公司違法行為的法律責(zé)任。結(jié)果，2011年因操縱鹽酸異丙嗪價(jià)格而被查處的順通公司，在更名為“濰坊隆舜和醫(yī)藥有限公司”后，因伙同兩家醫(yī)藥公司操縱異煙肼原料藥價(jià)格，而在2017年再度遭到國家發(fā)改委反壟斷局處罰。

類似的情形是，自2016年7月立案后，江蘇市場監(jiān)督管理局在2019年2月20日對(duì)本省大型原料藥制造企業(yè)精華制藥集團(tuán)涉嫌買斷包銷原料藥行為做出了中止調(diào)查的決定，也沒有做出任何處罰。

這樣的執(zhí)法實(shí)踐與以往所有原料藥買斷包銷案的處罰大相徑庭，難免讓外界擔(dān)心有地方保護(hù)之嫌。

由此可見，醫(yī)藥行業(yè)長期存在壟斷行為泛濫的情況，很大程度上與地方反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法不積極、效率低、選擇性執(zhí)法、變相保護(hù)本地違法企業(yè)直接相關(guān)。但這樣的作風(fēng)，最終危害的卻是全國廣大病患的健康和國家醫(yī)保體系的權(quán)威。能否從嚴(yán)執(zhí)法、統(tǒng)一執(zhí)法尺度、杜絕選擇性執(zhí)法，是2019年醫(yī)藥行業(yè)反壟斷執(zhí)法的最大難點(diǎn)。

二、大眾消費(fèi)領(lǐng)域

大眾消費(fèi)關(guān)系百姓日常生活，也是一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的晴雨表，更是各國反壟斷執(zhí)法常年關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域。

《反壟斷法》頒布前夕，國家發(fā)改委曾依據(jù)《價(jià)格法》調(diào)查過震驚全國的 “世界拉面協(xié)會(huì)中國分會(huì)”及相關(guān)企業(yè)操縱市場價(jià)格案?！斗磯艛喾ā飞陙恚S鉑金首飾價(jià)格操縱，保險(xiǎn)費(fèi)率、保險(xiǎn)中介代理費(fèi)與房地產(chǎn)中介手續(xù)費(fèi)串謀，各地嬰幼兒乳粉、外資品牌眼鏡片、外資合資品牌汽車、高端白酒、家用電器等行業(yè)的限制最低轉(zhuǎn)售價(jià)格行為，都曾成為原發(fā)改委系統(tǒng)反壟斷執(zhí)法查處的對(duì)象。但是，由于這些案件大都局限在一省，普遍罰款力度弱，且全沒有沒收違法所得，因此同類違法行為很可能因?yàn)檫`法成本過低而死灰復(fù)燃。

尤其在2018年反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合之際，衛(wèi)生紙、乳制品、啤酒、方便面、榨菜、調(diào)味品、飲料等國內(nèi)多個(gè)日常消費(fèi)品行業(yè)均出現(xiàn)頻繁的集體漲價(jià)行為。這輪日銷產(chǎn)品集體漲價(jià)雖與2016年到2017年上游造紙、玻璃瓶等包裝材料漲價(jià)有一定關(guān)聯(lián)，但有更明顯的行業(yè)協(xié)同特征。

例如，2018年臺(tái)灣兩大食品企業(yè)康師傅與統(tǒng)一不僅在方便面市場協(xié)同漲價(jià)，還幾乎同步對(duì)各自的飲料產(chǎn)品按每瓶0.5元的相同幅度提價(jià)。但是，康師傅2019年3月25日公布的年報(bào)顯示，康師傅將其方便面凈利潤同比上升14.63%歸因于“優(yōu)化產(chǎn)品組合、產(chǎn)品升級(jí)以及前期調(diào)價(jià)，加上部分原材料價(jià)格下降”，而飲料收入令其股東應(yīng)占溢利同比上升28.82%。類似的是，統(tǒng)一同期凈利潤也同比增長17.2%。可見康師傅2018年提高方便面和飲品價(jià)格并非因?yàn)樵牧蟽r(jià)格上漲，而是與統(tǒng)一協(xié)同逐利所致。

從而，能否在查處臺(tái)商涉嫌違反《反壟斷法》協(xié)同漲價(jià)行為方面實(shí)現(xiàn)“零的突破”，是對(duì)國家市場監(jiān)督管理總局的一大考驗(yàn)。

同樣令人拭目以待的是，我國反壟斷執(zhí)法者是否敢于對(duì)國企違反《反壟斷法》行為從嚴(yán)處罰。例如，曾于2013年初因長期限制經(jīng)銷商的最低轉(zhuǎn)售價(jià)格而遭查處的五糧液，在2018年提出“控盤分利”策略，加強(qiáng)了對(duì)經(jīng)銷商的控制。2019年1月，《北京商報(bào)》披露，五糧液因經(jīng)銷商“變相做低價(jià)格”而處罰了東北、華北、西南等地區(qū)的27家終端經(jīng)銷商。同樣，山西汾酒和四川瀘州老窖的國窖1573也均被媒體曝光涉嫌限制經(jīng)銷商最低轉(zhuǎn)售價(jià)格。這些地方國企作為地方政府的“現(xiàn)金?！?，是否也會(huì)因?yàn)檫`反《反壟斷法》而“一視同仁”地遭到查處，仍是個(gè)問號(hào)。

地方保護(hù)，始終是反壟斷執(zhí)法的大敵。例如，2014年席卷全國的汽車業(yè)反壟斷執(zhí)法，最終查處的都是外資、合資品牌，對(duì)每個(gè)涉案品牌的查處都局限在一省范圍，且均為江蘇查處奔馳、廣東查處東風(fēng)日產(chǎn)、湖北查處奧迪之類的異地調(diào)查。一些汽車制造業(yè)大省始終沒有對(duì)對(duì)本地汽車企業(yè)限制最低轉(zhuǎn)售價(jià)格行為展開調(diào)查，更沒有查處過自主品牌汽車分銷中的同類違法行為。這樣的選擇性執(zhí)法必然導(dǎo)致對(duì)汽車主機(jī)廠限制最低轉(zhuǎn)售價(jià)格行為、經(jīng)銷商串謀定價(jià)的縱容，最終扭曲汽車行業(yè)的價(jià)格信號(hào)和供需關(guān)系，導(dǎo)致我國汽車行業(yè)長期庫存高企，2019年汽車消費(fèi)出現(xiàn)負(fù)增長，矛盾更為尖銳。

類似的情形是，在家電行業(yè)，在和小米的10億賭局中勝出的廣東格力集團(tuán)，曾在2016年東莞市橫瀝國昌電器商起訴格力子公司案中被曝光長期從事涉嫌違反《反壟斷法》第十四條的限制最低轉(zhuǎn)售價(jià)格行為。但是，廣東省物價(jià)局始終沒有查處過格力。山東海爾的同樣行為，山東省物價(jià)局也從未查處，且直到2016年，作為全國省級(jí)反壟斷執(zhí)法“明星”的上海市物價(jià)局查處了海爾在上海的三家子公司后，海爾的行為才廣為人知。同樣，江蘇省物價(jià)局2017年查處了VIVO經(jīng)銷商江蘇百勝電子有限公司在江蘇省內(nèi)限制最低轉(zhuǎn)售價(jià)格的行為，但該經(jīng)銷商在山東、安徽、浙江代理的同類業(yè)務(wù)卻至今沒有遭到反壟斷調(diào)查。

車險(xiǎn)業(yè)同樣可能出現(xiàn)違反《反壟斷法》行為死灰復(fù)燃的現(xiàn)象。例如，2018年7月，《新金融觀察報(bào)》的一則報(bào)道稱：“人保財(cái)險(xiǎn)、太保產(chǎn)險(xiǎn)以及國壽財(cái)險(xiǎn)等幾家車險(xiǎn)頭部公司正醞釀一項(xiàng)提議——建議車險(xiǎn)行業(yè)設(shè)定統(tǒng)一的商業(yè)車險(xiǎn)手續(xù)費(fèi)上限，舊車20%、新車25%，允許中小公司最多上浮5%?！钡?0月，《上海證券報(bào)》發(fā)表的對(duì)車險(xiǎn)市場的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)月前才落地的商業(yè)車險(xiǎn)手續(xù)費(fèi)上限統(tǒng)一的“盟約”已告瓦解?？梢?012年到2014年湖南、浙江、江蘇反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)先后查處的車險(xiǎn)業(yè)壟斷協(xié)議已經(jīng)“重現(xiàn)江湖”，只不過局部地區(qū)沒能落實(shí)到位罷了。

不容忽視的還有行業(yè)主管部門組織行業(yè)龍頭企業(yè)實(shí)施壟斷協(xié)議的問題。

2015年，國家發(fā)改委曾曝光云南通信管理局操縱三大電信運(yùn)營商限制資費(fèi)競爭案。在攜號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)業(yè)務(wù)歷經(jīng)13年終于有望在全國推廣之際，電信運(yùn)營商是否會(huì)再次在行業(yè)主管部門干預(yù)下限制價(jià)格競爭，是廣大用戶關(guān)注的焦點(diǎn)。

此外，2012年廣電總局電影局因曾因涉嫌限制電影票價(jià)折扣競爭，而被國家發(fā)改委介入調(diào)查。但是2018年初，電影票價(jià)補(bǔ)貼競爭已然“退出江湖”，低于19.9元價(jià)格的票價(jià)無論線下還是線上都已買不到了。相反，來自專業(yè)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)顯示，2019年春節(jié)檔電影市場的平均票價(jià)為44.8元，同比大幅增長12.8%，導(dǎo)致觀影人次同比下滑10.5%，較2018春節(jié)檔減少1500萬人次；場均45人,同比下滑27.4%；上座率同比下滑25.1%。而這背后，除了票價(jià)折扣被限制外，還與阿里巴巴、騰訊投資布局的影業(yè)公司、院線公司共同投資了8部賀歲片中的7部，嚴(yán)重限制了影片發(fā)行商之間開展票價(jià)競爭的動(dòng)力。

比如，熱門科幻大片《流浪地球》出品方中影數(shù)字電影發(fā)展有限公司在2019年2月22日公布的密鑰延長通知中更公開了對(duì)放映單位最低票價(jià)的限制要求，這種行為與出版業(yè)限制圖書轉(zhuǎn)售價(jià)格一樣，涉嫌違反《反壟斷法》。也不排除一些城市電影院利用春節(jié)檔返鄉(xiāng)探親人群多的時(shí)機(jī)，串謀抬高票價(jià)。

這些電影行業(yè)涉嫌違反《反壟斷法》的行為是否有濫用限制權(quán)力限制競爭之嫌，只能靠陽光、透明、一視同仁的反壟斷執(zhí)法才能揭秘。

三、展望

在2019年全國兩會(huì)結(jié)束后向公眾全文發(fā)布的《政府工作報(bào)告》雖然沒有關(guān)于反壟斷執(zhí)法和選擇性執(zhí)法問題的表述，但是在兩會(huì)期間，李克強(qiáng)總理曾公開強(qiáng)調(diào)“對(duì)監(jiān)管者也要強(qiáng)監(jiān)管、立規(guī)矩,決不允許搞選擇性執(zhí)法”。未來，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)整合的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠形成合力，敢于在其劃定的前述執(zhí)法重點(diǎn)領(lǐng)域亮劍，無疑是廣大消費(fèi)者期待的。

但毫無疑問的是，無論是國家一系列對(duì)行業(yè)企業(yè)和勞動(dòng)者的減稅措施，還是帶動(dòng)各行業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的政策，最終都有賴于《反壟斷法》所捍衛(wèi)的有效競爭。如果競爭被違法行為扭曲了，那么壟斷行為就會(huì)吞噬掉減稅給下游企業(yè)、廣大消費(fèi)者創(chuàng)造的紅利，相關(guān)企業(yè)還會(huì)因?yàn)闈M足于壟斷行為帶來的壟斷利潤而失去銳意進(jìn)取的創(chuàng)新精神，并最終招致市場的報(bào)復(fù)。

究竟是大張旗鼓地加大反壟斷執(zhí)法力度，還是滿足于壟斷行為對(duì)相關(guān)企業(yè)、行業(yè)帶來的短期紅利，對(duì)違反《反壟斷法》的行為視而不見，是考驗(yàn)執(zhí)法者智慧與勇氣的是試金石，更是檢驗(yàn)執(zhí)法者和地方政府的立場是重商還是親民的顯影劑。

責(zé)任編輯：李旭

校對(duì)：丁曉

澎湃新聞報(bào)料：021-962866

澎湃新聞，未經(jīng)授權(quán)不得轉(zhuǎn)載

+1

收藏

我要舉報(bào)