2020年4月，上海前灘公園。澎湃新聞記者 周平浪 圖

【編者按】

全球有超過一半的人居住在城市。聯(lián)合國在2018年預(yù)測，到2050年，城市人口占世界人口的比重將會達(dá)到68%。而根據(jù)聯(lián)合國人居署的估計，城市這一復(fù)雜而龐大的人造物消耗了世界75%的能源，貢獻(xiàn)了全球超過70%的溫室氣體排放量。

城市建設(shè)是造成氣候變化的原因之一。當(dāng)面對離我們越來越近的極端高溫、降水和干旱，城市如何做出適時的回應(yīng)，緩解氣候危機(jī)，為人們提供庇護(hù)而非帶來危險？“試說新語”工作室持續(xù)關(guān)注那些與城市空間密切相連的技術(shù)、制度和人，勾連學(xué)理、經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐，試圖探尋氣候危機(jī)之下城市的應(yīng)對之道。

臺風(fēng)及其引發(fā)的極端降雨在今年夏秋季節(jié)聲勢浩大。從7月底到9月初，中國華北、東北、華南等地區(qū)先后遭遇罕見洪澇災(zāi)害。洪水過后，如何進(jìn)行災(zāi)后重建與提升？氣候變化導(dǎo)致更頻繁的強(qiáng)降水事件，城鄉(xiāng)規(guī)劃能夠做些什么？面對下一次災(zāi)害，如何避免重蹈覆轍？

澎湃新聞（m.school126.cn）專訪了同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院規(guī)劃系教授顏文濤。他的研究方向是適應(yīng)性規(guī)劃與災(zāi)害管理、生態(tài)空間規(guī)劃與管理等。

顏文濤認(rèn)為，用“剛性的結(jié)構(gòu)”管理洪水可能會失效?！斑m度抵抗”是必要的，但一味提高防洪標(biāo)準(zhǔn)并不可取。因?yàn)槊鎸ο乱淮慰赡艿臑?zāi)害，城市的防御系統(tǒng)總有“破防”的可能性。

相比于依靠外在保護(hù)，更重要的是構(gòu)建城市韌性承災(zāi)體系，變被動抵抗為承災(zāi)主體的主動響應(yīng)。即使外部防御工程破防，城市核心功能也能維持部分功能并可以快速恢復(fù)受損功能。“城市應(yīng)該有分級的應(yīng)災(zāi)體系以應(yīng)對不同強(qiáng)度的災(zāi)害”。

此外，洪水管理還需要信息公開和提高公眾的災(zāi)害學(xué)習(xí)意識，需要災(zāi)害保險等政策工具作支撐。

愈加頻繁的雨洪逐漸引起人們對“城水關(guān)系”的反思。顏文濤指出，城市難以將洪水完全抵擋在外圍。城市決策者和居民都需要適度感知雨洪過程，需要理解不同的降水強(qiáng)度會帶來什么問題，并學(xué)習(xí)做好準(zhǔn)備。

以下為對話節(jié)錄：

1.城市不應(yīng)該將雨洪完全抵擋在外

澎湃新聞：氣候變化導(dǎo)致極端降雨出現(xiàn)的頻率增加，是否意味著要提高城市防洪標(biāo)準(zhǔn)？

顏文濤：我不贊同一味提高防洪標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)。這和經(jīng)濟(jì)成本有關(guān)，但更重要的是，提高標(biāo)準(zhǔn)會給城市居民帶來“長期無災(zāi)”的錯覺。大家覺得城市徹底安全了。但面對未來的洪水，城市總會有破防的可能性。如果只是采用剛性的“大包圍防洪堤”來保護(hù)城市，而把城市內(nèi)部當(dāng)成均質(zhì)空間，一旦破防，城市是沒有任何應(yīng)對能力的。在極端的災(zāi)害之下，越高強(qiáng)度防護(hù)所產(chǎn)生“安全無虞”的錯覺，可能會造成更大的災(zāi)害損失。

可以從韌性承災(zāi)的視角考慮洪水應(yīng)對。面對不同強(qiáng)度的災(zāi)害，城市提供的各種服務(wù)功能將逐漸降低，但維持核心功能的穩(wěn)定極為重要。在這個過程里，城市還要有足夠的時間作出反應(yīng)，這比突然崩潰的剛性結(jié)構(gòu)要好得多。居民和決策者都需要理解不同強(qiáng)度的降水會帶來什么問題。不要把災(zāi)害完全抵擋在外圍，有時可以適當(dāng)?shù)刈屓藗兏兄樗@種自然過程，并學(xué)習(xí)做好準(zhǔn)備。

澎湃新聞：是否可以具體談?wù)勗鯓舆M(jìn)行這種災(zāi)害學(xué)習(xí)？

顏文濤：城市內(nèi)部的藍(lán)綠空間可以適當(dāng)?shù)仫@現(xiàn)徑流變化過程，但這種河川和地表徑流變化過程需要管理和監(jiān)控河流水網(wǎng)的水位。居民能觀察到不同水位對交通、對濱水地區(qū)活動的影響。人們能在感知中逐漸形成自己的行為方式，認(rèn)識到不同的水位之下能進(jìn)行什么樣的活動，理解不同強(qiáng)度的降水會對城市的系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生怎樣的影響。

政府決策也應(yīng)該是如此。以城市交通網(wǎng)絡(luò)為例，交通的流動是一種自組織行為。城市局部被水淹了，居民可以選擇另外的出行路徑。城市管理者可以觀察哪些道路被淹沒會對通勤產(chǎn)生重大影響，而哪些道路即使短期內(nèi)被淹也不會有太大問題。一些干道被淹后，人們可能會繞路前往目的地。這一類的交通重組會導(dǎo)致一些支路的交通功能提升，交通管理需要做出響應(yīng)。這些都是在不同水位之下學(xué)習(xí)得到的。城市水文模型的模擬結(jié)果有時并不準(zhǔn)確，只有經(jīng)歷實(shí)際的水位變化過程才能更好地管理交通行為。

澎湃新聞：這需要居民對于降水和洪水有比較清晰的認(rèn)知，但現(xiàn)在這類教育似乎是缺乏的。

顏文濤：是的，在防洪規(guī)劃中居民的參與非常重要。但目前來看，居民對洪水災(zāi)害，或者說對水文過程的認(rèn)知遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。目前采用的方式，多是自上而下地通過預(yù)防和抵抗來應(yīng)對此類災(zāi)害。

每個地方政府都應(yīng)該發(fā)布一張城市洪水危險性分布圖，或者洪水風(fēng)險評估圖。我們現(xiàn)在把城市當(dāng)成了均質(zhì)空間，但洪澇的危險性是有差異的。地表有起伏，人口分布、社會經(jīng)濟(jì)情況、排水設(shè)施的情況都不一樣。危險區(qū)劃和風(fēng)險區(qū)劃還不太一樣，“危險”只考慮水位的漲落和淹沒的深度；“風(fēng)險”則要考慮社會經(jīng)濟(jì)后果。

洪水的危險區(qū)劃現(xiàn)在更多是掌握在水利局，實(shí)際上應(yīng)該向公眾發(fā)布。處于一定危險區(qū)內(nèi)的居民應(yīng)有一些應(yīng)急措施，社區(qū)也應(yīng)做出應(yīng)急預(yù)案。對于高危險性的地區(qū)要減少房屋的建設(shè)量。如果高危險區(qū)域形成了高密度的住宅區(qū)，后果是很嚴(yán)重的。因此信息公開是應(yīng)對洪水災(zāi)害的有效方式，既可以調(diào)節(jié)個體行為，也可以在社區(qū)層面作出響應(yīng)。

日本東京都江戶川區(qū)災(zāi)害地圖（2019年5月發(fā)行），標(biāo)識顏色越深，預(yù)想的浸水深度越深，浸水時間越長。（圖源/江戶川區(qū)主頁）

2.變被動抵抗為主動響應(yīng)

澎湃新聞：相比于傳統(tǒng)的防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急管理，韌性承災(zāi)系統(tǒng)的目標(biāo)有何不同？

顏文濤：傳統(tǒng)的防災(zāi)和應(yīng)急是被動的，在城市外圍做一個大包圍，提高其抵抗能力。但抬高城市防洪標(biāo)高意味著把水文過程轉(zhuǎn)移到下游或者對岸了，會導(dǎo)致下游其他城市面臨更高的風(fēng)險。這只是轉(zhuǎn)移了問題，并沒有徹底解決問題。

韌性承災(zāi)也強(qiáng)調(diào)適度抵抗，但不是無限的抬高防洪標(biāo)準(zhǔn)。它更關(guān)注城市空間和社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)如何更好地響應(yīng)災(zāi)害。這和城市作為承災(zāi)主體的功能組織有關(guān)，包括城市核心功能的安排，對外聯(lián)系、避難撤離的通道等。良好的承災(zāi)體組織結(jié)構(gòu)是多功能的，是網(wǎng)絡(luò)狀的彈性結(jié)構(gòu)。即使破防了，它的核心功能也依然部分存在，能夠維持或者迅速調(diào)整至應(yīng)急的最低生活標(biāo)準(zhǔn)。如果災(zāi)害延續(xù)一定時間，它也能維持應(yīng)急生活標(biāo)準(zhǔn)。簡言之，韌性承災(zāi)和傳統(tǒng)的防災(zāi)最大的區(qū)別是強(qiáng)調(diào)承載體的功能組織結(jié)構(gòu)，而不是完全依靠外部的應(yīng)急救災(zāi)系統(tǒng)。

澎湃新聞：面對突發(fā)的極端雨洪災(zāi)害，良好的韌性承災(zāi)系統(tǒng)是如何運(yùn)作的？

顏文濤：如果城市破防了，底線是要保護(hù)人的生命。首要的需求是水。需要模塊化的分散的應(yīng)急水源供應(yīng)，也需要居民個體的應(yīng)急預(yù)案。其次是能源。破防之后不可能依靠大電網(wǎng)供電了，需要模塊化的儲能裝置，基于社區(qū)或者樓棟這樣的小單元的。第三個是食品的供應(yīng)，應(yīng)急食品的儲藏地點(diǎn)規(guī)劃需要考慮平災(zāi)功能結(jié)合。

此外還有醫(yī)療設(shè)施。應(yīng)急狀態(tài)下不能確保所有醫(yī)療點(diǎn)都正常運(yùn)行，但要保證若干個社區(qū)共用一個應(yīng)急醫(yī)療點(diǎn)。這個醫(yī)療點(diǎn)的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)要高于其他的。它平時可能服務(wù)于一個社區(qū)，應(yīng)急情況下要服務(wù)于五個社區(qū)。與醫(yī)療服務(wù)聯(lián)系的是交通系統(tǒng)。交通也應(yīng)該是分級的，重要的生命線連接生命保障系統(tǒng)，因此要達(dá)到更高的防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)。

城市應(yīng)該有分級的應(yīng)災(zāi)體系以應(yīng)對不同強(qiáng)度的災(zāi)害，避免超防洪標(biāo)準(zhǔn)的洪水導(dǎo)致城市功能的完全崩潰。換句話說，均質(zhì)化的城市組織體系能夠抵抗沒超過防洪標(biāo)準(zhǔn)的洪水，但遇到超標(biāo)洪水，城市所有系統(tǒng)就突然癱瘓了。

最困難的應(yīng)急階段過去后，重建的關(guān)鍵在于適應(yīng)性調(diào)節(jié)，這在低頻大災(zāi)的應(yīng)對中尤為重要。大災(zāi)過去后需要做出空間結(jié)構(gòu)體系的適應(yīng)性調(diào)整。例如，在不同的降雨強(qiáng)度下哪些是容易被淹的空間，城市要如何組織這類空間。為了避免重蹈覆轍，要學(xué)習(xí)上一次災(zāi)害中的知識。這類知識包括災(zāi)害影響區(qū)域分布的知識，政府應(yīng)急響應(yīng)體系和空間組織的知識，個體應(yīng)急的知識等等。未來更強(qiáng)的洪水總會來的，關(guān)鍵是我們能從過去學(xué)到什么。

韌性承災(zāi)是一個面對災(zāi)害全過程的整體響應(yīng)。這種響應(yīng)涉及物質(zhì)空間的規(guī)劃，也涉及管理、政策、個人的行為等等。它包含了防災(zāi)、應(yīng)急、災(zāi)后重建、轉(zhuǎn)變適應(yīng)的整個過程。每次災(zāi)害都是一個循環(huán)，產(chǎn)生新的知識，完善原有的系統(tǒng)。

3.在水的過程中不斷感知

澎湃新聞：在當(dāng)下要落實(shí)韌性承災(zāi)系統(tǒng)，難點(diǎn)在哪里？

顏文濤：一是城市結(jié)構(gòu)。城市原有的結(jié)構(gòu)已經(jīng)固化了，如果不是被災(zāi)害完全破壞，很難做出變革性的重建，目前只能在更新的過程中進(jìn)行局部調(diào)整。

二是災(zāi)害管理層面，水利、應(yīng)急、民政、住建、規(guī)劃等部門職能相互分離，面對災(zāi)害全過程的跨部門協(xié)作是不足的。

三是災(zāi)后重建的政策工具需要完善和細(xì)化。如果分洪區(qū)內(nèi)不可避免地有居民分布，這些區(qū)域建設(shè)需要相應(yīng)的政策工具，這方面可參考的案例有美國的國家洪?保險計劃（NFIP）。當(dāng)下我們對于受災(zāi)人群的補(bǔ)償往往是一事一議，應(yīng)該提前做一些頂層的工具設(shè)計，例如引入金融工具、保險工具來保障災(zāi)后重建。

澎湃新聞：關(guān)于韌性承災(zāi)系統(tǒng)的建設(shè)，目前有什么好的案例？

顏文濤：一個例子是浙江余姚。2013年這里受到臺風(fēng)“菲特”的侵襲，之后政府提高了地勢低洼的主城區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)，適度增加抵抗能力。在流域治理方面，上游建設(shè)了分洪通道，下游也進(jìn)行河道整治，增加泄洪輔道和排澇泵站。在城市外圍又結(jié)合了藍(lán)綠空間網(wǎng)絡(luò)，平時是綠道，如果遇到洪水就是洪水調(diào)節(jié)的泄洪通道。2021年又一場大的臺風(fēng)“煙花”過境，但城市受災(zāi)情況明顯改善。這不是單一的工程設(shè)施，而是采用了復(fù)合的手段，其中也包括生態(tài)調(diào)節(jié)，是非常好的路徑。當(dāng)然，如果城市內(nèi)部的功能結(jié)構(gòu)再作出適應(yīng)性的調(diào)整，那就更完美了。

余姚所處的姚江流域防洪排澇總體格局（圖源/朱法君、王靈敏論文《從“菲特”“煙花”兩場臺風(fēng)對比總結(jié)城市洪澇治理的“余姚模式”》）

澎湃新聞：如果不是遇到洪澇，我們平常對城市水網(wǎng)的關(guān)注度其實(shí)很低。理想的城水關(guān)系應(yīng)該是怎樣的？

顏文濤：歷史上城市的產(chǎn)生和發(fā)展都依托于水這一要素。但為何現(xiàn)在人與水的關(guān)系會被割裂？人們的日常行為逐漸不依賴水運(yùn)，而轉(zhuǎn)向陸路交通了。水系只是作為排污的通道，從城市發(fā)展的前景要素變成了背景要素。以前的生活是面向水的，現(xiàn)在人們都背對水，因?yàn)樗兂沙羲疁狭?，成了一種消極的空間。

需要激活水系的美學(xué)價值和自然體驗(yàn)價值，讓城市與水重新勾連。一個案例是黃浦江濱江的“三道”系統(tǒng)，從慢行步道到騎行道，再到機(jī)動車道，對應(yīng)了不同水位下的不同行為。

不應(yīng)該將水作為完全負(fù)面的環(huán)境因素而去屏蔽它。水本身是一種自然過程，它有正面的作用，也可能帶來負(fù)面的影響，我們需要找到平衡。城市決策者和居民都應(yīng)該在水的過程中不斷去體驗(yàn)和感知，去學(xué)習(xí)和調(diào)試各自的行為，這樣城市才是可持續(xù)的。