科技革命、全球化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治民主化使人類(lèi)社會(huì)不斷進(jìn)步，但與此同時(shí)也使社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日趨凸顯。無(wú)論是自然災(zāi)害還是人為造成的事故，世界各地都在頻繁發(fā)生各種各樣的危機(jī)，并對(duì)社會(huì)秩序構(gòu)成挑戰(zhàn)。

通常來(lái)說(shuō)，危機(jī)是一種難以治理的“邪惡?jiǎn)栴}”（wicked problem），具有高度不確定性、高度不可預(yù)期性、高度復(fù)雜性等特征。這意味著危機(jī)往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要不同層級(jí)、不同部門(mén)和組織的通力合作。與常態(tài)下的明確分工合作不同，危機(jī)狀態(tài)往往要求各個(gè)政府部門(mén)和其他組織能夠協(xié)調(diào)起來(lái)并共同應(yīng)對(duì)。

當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，往往需要政府部門(mén)之間通力合作。與此同時(shí)，也要求政府部門(mén)同其他組織協(xié)同應(yīng)對(duì)。因此，如何加強(qiáng)跨部門(mén)的協(xié)調(diào)能力，就成為提升危機(jī)管理水平的關(guān)鍵問(wèn)題。對(duì)中國(guó)這樣的大國(guó)而言，協(xié)調(diào)在危機(jī)管理中更為重要，但與此同時(shí)也面臨更大的挑戰(zhàn)。特別是地震、洪水、空氣污染等一些具有跨域色彩的危機(jī)，往往涉及多個(gè)地區(qū)和領(lǐng)域，由于需要同不同級(jí)別、職能和屬地的政府部門(mén)去協(xié)調(diào)，就對(duì)政府的危機(jī)管理能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

一、危機(jī)管理的協(xié)調(diào)類(lèi)型

盡管政府部門(mén)需要協(xié)調(diào)方方面面，但是可以從縱向（垂直）和橫向（水平）兩個(gè)維度加以分析。組織的勞動(dòng)分工可以是縱向的（不同層級(jí)），也可以是橫向的（不同部門(mén)和地區(qū)），組織的協(xié)調(diào)也因此可以從縱向和橫向兩個(gè)方面加以分析。在最近的一項(xiàng)研究中，我們構(gòu)建了一個(gè)理論框架，將橫向協(xié)調(diào)與縱向協(xié)調(diào)整合在一起，據(jù)此解釋危機(jī)管理的模式和績(jī)效。

如圖1所示，縱向和橫向的協(xié)調(diào)程度都可以分為兩種情況，即高或低，據(jù)此將協(xié)調(diào)情況分為四種模式。

在左上角，危機(jī)管理的特點(diǎn)是垂直協(xié)調(diào)程度較高而水平協(xié)調(diào)程度較低，上級(jí)政府部門(mén)各自獨(dú)立協(xié)調(diào)對(duì)應(yīng)的下級(jí)政府部門(mén)。在這種情況下，危機(jī)通常屬于某個(gè)具體領(lǐng)域或范圍，自上而下的命令和自下而上的報(bào)告是其主要協(xié)調(diào)方式。一些常規(guī)性的、具有可預(yù)測(cè)性和區(qū)域性的危機(jī)往往屬于這種情況，通常由具體部門(mén)按照應(yīng)急預(yù)案響應(yīng)即可。在這種情況下，不同部門(mén)和地區(qū)的職責(zé)比較明確，并能夠按照預(yù)定安排通力合作。這種危機(jī)狀態(tài)的典型案例是礦難、空氣污染。

在右下角，情況則和左上角恰恰相反。在這種危機(jī)狀態(tài)下，同級(jí)的各個(gè)部門(mén)相互協(xié)調(diào)程度較高，而不同層級(jí)的協(xié)調(diào)程度則較低。因此，危機(jī)管理主要是在同級(jí)政府內(nèi)部協(xié)調(diào)多個(gè)部門(mén)，典型案例包括臺(tái)風(fēng)、洪災(zāi)、水污染等。

在右上角，危機(jī)管理既需要高度的橫向協(xié)調(diào)，也離不開(kāi)高度的縱向協(xié)調(diào)。在這種情況下，危機(jī)往往呈現(xiàn)獨(dú)特、不確定和跨域的特征，需要各級(jí)各類(lèi)組織的綜合協(xié)調(diào)。這種危機(jī)的典型案例包括恐怖主義、地震、流行病、群體性事件等。

最后在左下角，危機(jī)管理的協(xié)調(diào)是脆弱和碎片化的，橫向和縱向的協(xié)調(diào)程度都較低。這可能是由于多種原因造成的，比如政府部門(mén)的權(quán)威不強(qiáng)或利益沖突，導(dǎo)致協(xié)調(diào)難以推進(jìn)。也有可能是危機(jī)局限于非常具體的某個(gè)領(lǐng)域或區(qū)域，基本上不需要不同層級(jí)或部門(mén)的協(xié)調(diào)。這種危機(jī)的典型案例包括火災(zāi)、食品安全等。

二、京津冀地區(qū)的危機(jī)管理

我們利用京津冀地區(qū)的四個(gè)危機(jī)管理案例，來(lái)說(shuō)明不同的協(xié)調(diào)模式及其績(jī)效。這四個(gè)案例是：2016年7月19日發(fā)生在河北省的洪災(zāi)；2015年12月北京市的空氣污染紅色預(yù)警；2015年8月12日的天津市爆炸案；2012年7月21日，北京市因暴雨導(dǎo)致的水災(zāi)。

之所以選擇京津冀地區(qū)的這些案例，主要是考慮它們帶有典型性，可以反映四種協(xié)調(diào)模式。與此同時(shí)，研究人員可以獲取相關(guān)資料并進(jìn)行就近訪談，了解危機(jī)管理的協(xié)調(diào)情況。

2016年7月19日，河北省多地爆發(fā)洪災(zāi)。這個(gè)案例的典型特點(diǎn)是橫向協(xié)調(diào)程度高而縱向協(xié)調(diào)程度低（圖中右下角）。這場(chǎng)危機(jī)的主要挑戰(zhàn)是缺乏準(zhǔn)備和預(yù)防，因?yàn)樵撌∵^(guò)去二十年沒(méi)有發(fā)生如此大的洪災(zāi)，無(wú)論是地方政府還是普通民眾都缺乏充分的準(zhǔn)備和認(rèn)識(shí)。相對(duì)來(lái)說(shuō)，危機(jī)的應(yīng)對(duì)和營(yíng)救不是主要問(wèn)題，因?yàn)樽铌P(guān)鍵的是需要自上而下地傳達(dá)信息并及時(shí)應(yīng)對(duì)。與此同時(shí)，政府部門(mén)需要做好民眾的預(yù)警和疏散工作，而這是該案例未能充分做好的一點(diǎn)。

2015年12月，北京市政府先后兩次發(fā)布空氣污染紅色預(yù)警，并采取多項(xiàng)臨時(shí)應(yīng)急措施治理嚴(yán)重的空氣污染。由于應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容詳實(shí)且部門(mén)職責(zé)明確，所以各部門(mén)都能按照各自的任務(wù)進(jìn)行空氣污染防控。依靠自上而下的強(qiáng)有力推動(dòng)，此次紅色預(yù)警立竿見(jiàn)影，使空氣污染得到及時(shí)改善。但是，各個(gè)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)不多，因?yàn)榭諝馕廴镜某梢蚝蛻?yīng)對(duì)尚存不確定性，各方面仍然缺乏共識(shí)。因此，這是典型的縱向協(xié)調(diào)程度高而橫向協(xié)調(diào)程度低（圖中左上角）。

2015年8月12日，天津市濱海新區(qū)天津港一家公司的危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)發(fā)生爆炸?；瘜W(xué)爆炸的不確定性和天津港本身的管理關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，決定了這次危機(jī)管理需要來(lái)自縱向和橫向的強(qiáng)力協(xié)調(diào)（圖中右上角）。依據(jù)媒體梳理，天津港由天津港（集團(tuán)）有限公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理，天津港的行政職能由天津市交通運(yùn)輸委員會(huì)負(fù)責(zé)，這兩個(gè)部門(mén)和企業(yè)皆受天津市政府管理。但是在具體操作層面，天津港的公安隊(duì)伍由交通部、天津市公安局和天津港集團(tuán)三方任命，天津港的消防支隊(duì)不隸屬于公安消防系統(tǒng)，而天津港的危險(xiǎn)品作業(yè)受到交通部旗下部門(mén)的監(jiān)管。由于上述管轄權(quán)的錯(cuò)綜復(fù)雜，加之消防員對(duì)如何處置危險(xiǎn)化學(xué)品缺乏認(rèn)知，導(dǎo)致大量消防員無(wú)辜犧牲。一開(kāi)始天津市組織了應(yīng)急響應(yīng)指揮中心，但很快就由公安部和國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局（現(xiàn)應(yīng)急管理部）接管，進(jìn)一步強(qiáng)化危機(jī)處置的縱橫協(xié)調(diào)。

2012年7月21日至22日，北京市降下史上罕見(jiàn)暴雨，因相應(yīng)的危機(jī)管理在縱向和橫向兩個(gè)維度的協(xié)調(diào)都出了問(wèn)題（圖中左下角），這場(chǎng)暴雨引發(fā)的洪澇災(zāi)害最終造成79人遇難，經(jīng)濟(jì)損失近百億元。盡管氣象部門(mén)準(zhǔn)確及時(shí)地做出了預(yù)警，但是政府相關(guān)部門(mén)卻未能快速響應(yīng)并有效實(shí)施應(yīng)對(duì)，致使許多民眾得不到及時(shí)營(yíng)救。

三、危機(jī)管理如何協(xié)調(diào)有力？

危機(jī)管理成功與否往往很難評(píng)判，但仍然有一些可以參考的依據(jù)。

通常來(lái)說(shuō)，如果一項(xiàng)危機(jī)管理能夠按照預(yù)先設(shè)定的程序進(jìn)行，將損失最小化，維持秩序并達(dá)到政治目標(biāo)，那么就可以說(shuō)它是成功的。因此，可以通過(guò)危機(jī)管理的決策、過(guò)程和結(jié)果等方面來(lái)評(píng)價(jià)其成功或失敗。

從上文對(duì)四個(gè)案例的簡(jiǎn)要分析和比較來(lái)看，縱橫協(xié)調(diào)對(duì)危機(jī)管理至關(guān)重要?？傮w來(lái)看，上述四個(gè)案例在預(yù)防和準(zhǔn)備環(huán)節(jié)的問(wèn)題都比較明顯，而在應(yīng)急處置和恢復(fù)環(huán)節(jié)的問(wèn)題并不突出。與此同時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)危機(jī)管理的決策和過(guò)程也存在問(wèn)題，特別是天津爆炸案。此外，危機(jī)的類(lèi)型同協(xié)調(diào)的方式是否匹配，也會(huì)影響危機(jī)管理的成敗。比如，北京水災(zāi)中，同級(jí)政府部門(mén)在橫向協(xié)調(diào)方面暴露的問(wèn)題非常明顯。

在一次次大災(zāi)大難面前，中國(guó)政府整體而言表現(xiàn)出了較強(qiáng)的應(yīng)急管理能力，并逐步推動(dòng)應(yīng)急管理體系的建立健全。比如，在2008年的汶川地震中，在受到地震影響的地方，各級(jí)政府表現(xiàn)得非常出色，都能有效應(yīng)對(duì)危機(jī)并進(jìn)行災(zāi)后重建。但是在應(yīng)對(duì)和預(yù)防其他危機(jī)時(shí)，不同地方、不同層級(jí)的相關(guān)政府部門(mén)卻表現(xiàn)欠佳。比如，2008年的三鹿奶粉事件，以及今年的問(wèn)題疫苗事件，都凸顯了政府相關(guān)部門(mén)在危機(jī)管理時(shí)遇到的問(wèn)題。政府在不同危機(jī)中的表現(xiàn)不同，同縱橫協(xié)調(diào)程度有很大關(guān)系。

在今年3月應(yīng)急管理部成立以前，應(yīng)急管理主要由各級(jí)政府的應(yīng)急管理辦公廳或辦公室（應(yīng)急辦）牽頭協(xié)調(diào)，并由相關(guān)領(lǐng)域的部門(mén)和應(yīng)急管理指揮中心參與。盡管已經(jīng)建立了一套相對(duì)成形的應(yīng)急管理體系，但是“運(yùn)動(dòng)式治理”的色彩仍然很重。與此同時(shí)，相當(dāng)多的部門(mén)同應(yīng)急管理有關(guān)，應(yīng)急辦的身份和協(xié)調(diào)能力也值得關(guān)注，使危機(jī)管理的協(xié)調(diào)問(wèn)題凸顯。對(duì)一些重特大危機(jī)，政府自上而下的協(xié)調(diào)能力較強(qiáng)，通常都能迅速處置并有效恢復(fù)。但是，各地區(qū)和各部門(mén)之間的橫向協(xié)調(diào)往往問(wèn)題叢生，使危機(jī)管理的“碎片化”和“孤島式”色彩明顯。如何使危機(jī)管理能夠呈現(xiàn)“整體政府”的特點(diǎn)，是今后政府加強(qiáng)危機(jī)管理能力和合法性的關(guān)鍵。

依據(jù)今年3月由十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，先前由13個(gè)部委分管的應(yīng)急管理職責(zé)被整合，新組建應(yīng)急管理部。這為應(yīng)急管理在中央層面的大部門(mén)制改革奠定了基礎(chǔ)。今年7月30日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《應(yīng)急管理部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，其中特別提出要進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，要求“加強(qiáng)、優(yōu)化、統(tǒng)籌國(guó)家應(yīng)急能力建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國(guó)家應(yīng)急能力體系，推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專(zhuān)常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制”。

由此可見(jiàn)，應(yīng)急管理部的建立有利于信息共享、資源共用、平臺(tái)共建和聯(lián)動(dòng)響應(yīng)，對(duì)于提升國(guó)家整體的應(yīng)急管理能力至關(guān)重要。

值得注意的是，應(yīng)急管理部的建立并不意味著所有危機(jī)管理的協(xié)調(diào)問(wèn)題就迎刃而解了。隨著應(yīng)急管理部的成立，中央層面跨部門(mén)的橫向協(xié)調(diào)問(wèn)題得到了根本性的改善。但是，考慮到地方各級(jí)政府未必會(huì)按照“上下一般粗”的模式組建應(yīng)急管理局，縱向的協(xié)調(diào)問(wèn)題可能仍將凸顯。與此同時(shí)，涉及跨地區(qū)和跨部門(mén)的橫向協(xié)調(diào)，在危機(jī)管理日趨跨域的情況下會(huì)更具挑戰(zhàn)。

危機(jī)管理一方面同政府具備的資源和能力有關(guān)，另一方面則同政府的合法性有關(guān)。所謂合法性，是指公眾對(duì)政府部門(mén)的態(tài)度、支持和信任，它同危機(jī)管理的成敗息息相關(guān)。危機(jī)管理的協(xié)調(diào)既反映了政府的能力，也體現(xiàn)了政府的合法性。因此，除了在結(jié)構(gòu)上理順危機(jī)管理的協(xié)調(diào)機(jī)制和流程，還需要考慮如何提升政府的合法性，使危機(jī)管理中的縱橫協(xié)調(diào)得到公眾的理解、支持和信任。

[本文原文由中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授馬亮與挪威奧斯陸大學(xué)政治科學(xué)系教授Tom Christensen合作撰寫(xiě)。出版信息如下：Christensen, T., & Ma, L. (2018). Coordination Structures and Mechanisms for Crisis Management in China: Challenges of Complexity. Public Organization Review, DOI : 10.1007/s11115-018-0423-9.。由馬亮改寫(xiě)為中文。]