2023年1月4日開始，美國眾議院經(jīng)過4天多共計15輪的投票，才最終以微弱的優(yōu)勢將共和黨領(lǐng)袖凱文·麥卡錫選為議長。

本次選舉過程，也因此成為164年來美國最“難產(chǎn)”的議長選舉。美國的眾議院和議長為什么重要，以至于吸引全世界的目光關(guān)注此次選舉？熟悉美國政治的人會告訴你，這是因為眾議院管“錢袋子”，在美國政府的稅收與開支決定中起主導(dǎo)性的作用。

事實上，在西方歷史上，正是因為議會代表選民掌管了政府的錢袋子，可以對政府如何征稅、如何開支表示同不同意，議會才逐漸變得重要起來。進一步地，由于議會的存在和成功地制約了政府，掌握暴力機器的君主才被慢慢馴化為民主政府中的執(zhí)政官。

美國政治學(xué)者羅伯特·達爾（1915-2014）曾經(jīng)這樣總結(jié)西方現(xiàn)代國家制度的形成：“統(tǒng)治者需要取得被統(tǒng)治者的同意這一理念，一開始是作為一個征稅問題的主張而提出的，這一主張后來逐漸發(fā)展成為一種有關(guān)一切法律問題的主張”。在這里，他把統(tǒng)治者需要被統(tǒng)治者的同意視為現(xiàn)代政治的關(guān)鍵，并且肯定它跟西方現(xiàn)代國家誕生過程中的征稅主張有關(guān)。

現(xiàn)代稅收的根本原則是“經(jīng)同意而納稅”，這種與征稅相關(guān)的“同意”是怎么產(chǎn)生的？應(yīng)該說，它跟中世紀(jì)西方的稅收談判過程有關(guān)，也正是在稅收談判過程中才逐步形成了現(xiàn)代國家的主權(quán)行使者——代議制機構(gòu)，西方國家也因此實現(xiàn)了向現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型。

代議制機構(gòu)的淵源

在公元5世紀(jì)前后，西羅馬帝國逐漸衰亡之際，原來居于北方的日耳曼部落，開始侵入帝國的領(lǐng)土范圍內(nèi)，建立起許多日耳曼王國。征服西羅馬帝國的日耳曼部落，一開始并沒有多少公共權(quán)力的觀念，也不知道如何創(chuàng)建必要的政治組織與機構(gòu)，權(quán)力集中度很低，行使權(quán)力的組織也較為原始。西歐地區(qū)在嘗試創(chuàng)建統(tǒng)一帝國（法蘭克帝國）失敗后，經(jīng)過多年的戰(zhàn)爭和混亂，于公元10世紀(jì)前后，產(chǎn)生了一種較為穩(wěn)定的封建制度，一種結(jié)合了原羅馬帝國的私人財產(chǎn)權(quán)觀念和原先日耳曼的人身依附關(guān)系的制度。

在封建制度下，日耳曼君主把土地以及土地上的人口分給自己的部下和侍從，或者將特定名號賜予已實際占據(jù)土地的武士首領(lǐng)，從而創(chuàng)造出一批大領(lǐng)主；大領(lǐng)主再把土地分給自己的下級，形成小領(lǐng)主；小領(lǐng)主可能再分封下去，直至最低一等的普通騎士。就國家類型來說，此時的西歐是以土地為支撐點的帝國，“國家的軍事制度與行政制度建立在土地所有的基礎(chǔ)上”。

由于封建社會的特點，在9-12世紀(jì)的西歐，權(quán)力和資源都分散在各級領(lǐng)主手中。當(dāng)戰(zhàn)爭威脅迫在眉睫之際，或者為了贏得戰(zhàn)爭的勝利，君主就有必要采取某種形式，將分散在各領(lǐng)主與各團體手中的權(quán)力和資源加以集中，他們采用的形式就是召開等級會議。

本來在日耳曼國家形成之前，部落中就有遇到大事召集全體武士集會商議的習(xí)慣，商議時運用呼聲或敲擊武器的做法來表達是否同意。在日耳曼部落占領(lǐng)西羅馬帝國領(lǐng)土，并逐漸建立起各自的王國后，也有一些地方在特定時候，仍保留了這種貴族或自由民集會的傳統(tǒng)。

以英國為例，在1066年諾曼底公爵威廉入侵之前，英國就有所謂的“賢人會議”，由國王特別召集一些高級貴族來商議國事，地點并非一定，言論也不必有效果。另外還有所謂的評議會，主要召集中小貴族或地主參加，就有關(guān)生民利害的事務(wù)進行討論。后世學(xué)者普遍認為，這樣的“前議會”的存在，是西方出現(xiàn)代議制機構(gòu)的重要路徑依賴條件。在世界其他地區(qū)，這樣的“前議會”在傳統(tǒng)國家并不多見，能發(fā)展出代議制機構(gòu)的更加少見。

于是自12世紀(jì)開始，西歐國家的國王紛紛利用原有的集會議事傳統(tǒng)，突破封建制度下非傳遞性的結(jié)構(gòu)特征(即國王的附庸的附庸，不是國王的附庸)，召開所有等級共同參加的等級會議。一開始，等級會議的主要功能是商議戰(zhàn)爭行動，并決定給國王繳納以幫助國王為名的助稅（或稱協(xié)助金）的形式和數(shù)量，在國王征稅人員缺乏或不足的情況下還要協(xié)助國王征稅。后來，等級會議也被用于商討國事、為國王提供咨詢意見，或者成為向國王請求某種法律或權(quán)利的講壇，并進而成為國王團結(jié)全國、創(chuàng)造國家意識及實施統(tǒng)治的工具，成為統(tǒng)治者在特定地區(qū)或整個領(lǐng)土范圍內(nèi)獲取統(tǒng)治合法性的方式。

與原先眾領(lǐng)主林立的局面相比，等級會議的召開創(chuàng)造了一種“全國”的國家意識，為近代民族國家的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)，此一階段的國家也因此被稱為“等級君主制國家”。不過，等級會議的出席者，代表的往往是許多不同的團體(地方的貴族會議、城市會議、宗教團體、團體協(xié)會等)而非個人，至少在一開始出席者本人也是權(quán)力的擁有者，有自己的權(quán)力工具(官員、法庭、財政，甚至自己的軍隊)。等級會議本身具有特殊性和臨時性，并不是一種制度、政治組織或者政府的常設(shè)機構(gòu)。

在歷史上，西歐等級會議的過渡意義就在于，以此為起點，慢慢地發(fā)展出后世的議會民主制，并進而成為現(xiàn)代國家的標(biāo)志性主權(quán)組織形式。嚴(yán)格地說，在歐洲國家中等級會議常見，但從等級會議順利地發(fā)展為議會民主制也不多見，而英國則是少數(shù)成功者中的典范。

德國學(xué)者奧托·欣茨（1861-1940）對此提出來的解釋是，這取決于等級會議是以身份團體（由血緣繼承的貴族代表組成）為基礎(chǔ)還是以領(lǐng)土為基礎(chǔ)（在一定領(lǐng)土范圍劃分選區(qū)選出代表）。在他看來，若以身份團體為基礎(chǔ)，只要與會者的特權(quán)與身份可以獲得保障，他們就愿意放棄集體立法的權(quán)利，或者甚至放棄集體征稅的權(quán)利；若以領(lǐng)土為基礎(chǔ)，這樣的議會就會鼓勵在全體會議層次上的合作，在結(jié)構(gòu)力量上也更強大，更有能力抵制野心勃勃的統(tǒng)治者的招安和誘惑，也會因為被視為地方利益保護者而受到一定的約束。英國以領(lǐng)土為基礎(chǔ)的下議院的誕生，因此就具有關(guān)鍵性的作用。

美國學(xué)者埃特曼在此基礎(chǔ)上補充說，只有匈牙利、波蘭、瑞典和英國等少數(shù)國家發(fā)展出了較為有效的議會結(jié)構(gòu)。但由于在匈牙利、波蘭這樣的國家，統(tǒng)治集團的成員資格是通過血緣世襲的，國家的力量因此受到了削弱，不能成功地發(fā)展出后世的議會民主制。而只有英國和瑞典這樣的極少數(shù)國家，擁有以領(lǐng)土為基礎(chǔ)的議會，而且能夠建立起官僚制（統(tǒng)治者抵制了精英集團把職務(wù)私有化的意圖，讓那些擁有專業(yè)教育資質(zhì)和技能的候選人占據(jù)這些職位），這才成功地建立起較為有效的議會民主制。

等級會議對稅收表達同意

在中世紀(jì)的西歐，按照封建原則，國王應(yīng)該靠自己的收入（領(lǐng)地收入和特權(quán)收入）生活，即“自營其生”。但封建制度也支持在緊急需要或確有必要時，封臣要盡一定的義務(wù)向封君提供財政幫助。這種緊急需要或確有必要，是稅收在現(xiàn)實中不斷發(fā)展的實質(zhì)性理由，即各等級繳稅幫助國王應(yīng)對危機（一般是戰(zhàn)爭）。但僅有實質(zhì)性理由是不夠的，封君向封臣征稅還需要形式上的正當(dāng)化，即在由封臣組成的等級會議上經(jīng)過稅收談判表達同意后才能征稅，等級會議也正是作為征稅與控制征稅權(quán)的機構(gòu)發(fā)展成為議會的。

前面說過，在封建關(guān)系中，國王和在他之下的各級封建主的權(quán)力來源是相同的，即都來源于土地財產(chǎn)，或者說他們各自的自由（貴族權(quán)利）依賴于自己擁有的財產(chǎn)。因此，國王與封臣之間的關(guān)系并非現(xiàn)代國家中的上下級權(quán)力隸屬關(guān)系，而在相當(dāng)大程度上是私人與私人的關(guān)系。這樣一來，未經(jīng)對方同意就征稅實質(zhì)上等于剝奪對方的財產(chǎn)或者說侵犯自由?！巴狻痹谶@里就跟財產(chǎn)、自由緊密地聯(lián)系在一起。所以，等級會議的發(fā)展跟稅收談判（由各等級商議要不要給國王繳稅、繳稅多少等）緊密結(jié)合在一起。

那么，這樣一種由各等級組成的會議，為什么能夠談判稅收并在后來發(fā)展為能行使主權(quán)的議會呢？盡管議會的發(fā)展有前面說的日耳曼傳統(tǒng)、“賢人會議”或“評議會”的淵源，但在中世紀(jì)議會的主要淵源卻是司法性質(zhì)的，即議會更多地被作為司法機構(gòu)而獲得成長機會。

等級會議之所以有資格成為稅收談判的場所，是從封臣的一項義務(wù)發(fā)展起來的。從封君與封臣（或者說領(lǐng)主與附庸）的關(guān)系來看，附庸對領(lǐng)主的義務(wù)，除了服軍役、提供緊急幫助等義務(wù)，還有一項重要的義務(wù)就是參加領(lǐng)主法庭、擔(dān)任陪審員。在封建社會的治理中，各級領(lǐng)主法庭構(gòu)成了日常社會治理的核心。在領(lǐng)主法庭中，領(lǐng)主主持法庭，附庸有義務(wù)出席法庭參加陪審，并給予決定性的意見。而且，附庸有權(quán)利只接受與他同一等級的貴族的審判。

對于處于封建體系最高等級的國王來說，除了領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)爭保衛(wèi)和平的職責(zé)，還有一項重要的職責(zé)就是維護國內(nèi)秩序。在領(lǐng)地各歸領(lǐng)主治理的前提下，國王維護國內(nèi)秩序主要體現(xiàn)為審理附庸之間的爭訟。國王正是通過召集自己的直接附庸（封臣）來共同審理、裁斷是非，才彰顯他在國內(nèi)（不僅在自己的領(lǐng)地上）治理中的地位。因此，至少在封建社會的初期，司法是當(dāng)時社會政治權(quán)力的核心形態(tài)。

就是說，雖然封建等級并不具有傳遞性（國王的附庸的附庸并非國王的附庸），但通過司法上的層層上訴機制（任何等級在權(quán)利受到侵犯而又得不到自己領(lǐng)主的法庭保護時，都可以向領(lǐng)主的上級領(lǐng)主直至王室法庭申訴），國王就可以向全國人民行使權(quán)力。國王發(fā)現(xiàn)，要維持和增強自己的權(quán)力，最好的辦法是盡力滿足人民對法律和秩序的要求。因此國王盡力通過法庭去鎮(zhèn)壓暴亂，強迫有權(quán)勢的人服從法庭作出的解決爭端的決議，由此取得對封臣和民眾更大程度的控制。

在如此的歷史背景下，由領(lǐng)主主持、附庸集體參加的法庭來商議并決定重大事項、實現(xiàn)對社會的治理，在當(dāng)時是最為合法且最為自然的方式。突破封建制結(jié)構(gòu)而由各等級（或其代表）共同參加的等級會議就起源于此，國王在軍事行動前要求各等級給予稅收（助稅）支持時，自然也被要求利用這樣的組織和方式。

在法國，由于長期不召開三級會議，在現(xiàn)實中表達稅收同意就由貴族組成的高等法院來進行（未經(jīng)高等法院注冊不得征稅）。當(dāng)然，在這方面英國的情況與法國稍有不同。由于威廉公爵在1066年征服了英格蘭，英國的國家機器在當(dāng)時相對來說更發(fā)達一點，國王的權(quán)力也因此比較強大。不過，即便如此，12世紀(jì)時期英國的法學(xué)家格蘭維爾依然認為，對助稅給予同意的最佳地點是領(lǐng)主的法庭，因為如此給予的同意能夠?qū)λ械娜硕籍a(chǎn)生約束力。這樣的觀點，對于“共同同意”國王去征稅的機構(gòu)（議會）的演變，產(chǎn)生了重要的影響。正因如此，英國人在理論上一直將議會視作法庭而非立法機構(gòu)，直至17世紀(jì)內(nèi)戰(zhàn)以后才有變化。

議會中的稅收談判與控制征稅權(quán)

在等級會議中，就稅收問題進行談判并表達是否同意，其中的關(guān)鍵就在于由議會控制國王的征稅權(quán)。

在議會發(fā)展最為成功的英國，議會對國王征稅表達同意，有一個“從個別同意向集體同意”發(fā)展的過程。就是說，一開始國王召集貴族會議，是與每一個貴族（國王的直接封臣）單獨商議并尋求同意，后來是由貴族會議共同協(xié)商并集體表示同意，貴族會議發(fā)展的結(jié)果就是真正意義上的議會。比如，1254年英王亨利三世決定為王子購買西西里的王位，要求貴族們繳稅。但是與會貴族們認為，這不是王國的共同利益而是國王的個人利益，于是紛紛表示不同意。

更為重要的是，在后來的發(fā)展過程中不僅貴族可參加會議，而且平民也允許選派代表參加，如此才能算得上全體自由人對涉及所有人財產(chǎn)的稅收問題發(fā)表意見。平民選派代表參加會議，就是前面說到的基于領(lǐng)土的代議制機構(gòu)（下院）的發(fā)展。

1295年，英王愛德華一世召集了包含平民院的完整議會（史稱“模范國會”），在詔書中陳述理由為：“凡利害及全國民者，不可不得全國民之同意也。”1340年，英王愛德華三世的法令重申：“不經(jīng)過全國的教士、伯爵、男爵和其他貴族在議會給予的一致同意”，國王不能征收任何直接稅。這個原則從此就沒有動搖過，由此英國議會獲得了對稅收的批準(zhǔn)權(quán)，議會的其他權(quán)力也在此基礎(chǔ)上逐漸產(chǎn)生。

1337-1453年的英法百年戰(zhàn)爭，給英國國王帶來了極高的財政需求，也為議會控制國王的征稅權(quán)提供了有利的契機。議會以稅收為餌，強迫國王答應(yīng)以下的條件：沒有議會的授權(quán)和同意，國王不得征收任何稅收；議會可任命一個委員會，監(jiān)督國王的財政支出，審查國王的賬目；稅收法案由下院提出等等。

由等級會議或者說議會來表示是否同意國王的征稅，不僅存在于英國，也廣泛存在于這一時期的西歐。

例如，構(gòu)成現(xiàn)代西班牙一部分的卡斯蒂爾，在其《王國法典》（1567年）中宣稱：“如果沒有召集國會并取得議員的批準(zhǔn)，就不得對整個王國征收任何課稅、貢納或其他稅收”。法國三級會議給國王的陳情書大多數(shù)也聲稱，“只有等級會議審查和批準(zhǔn)的稅收才是合法的”。

在議會中談判稅收問題并進而控制國王的征稅權(quán)，是否能夠獲得成功？在不同國家的議會或者三級會議之間，這一點差別很大。最為成功的，顯然是具有強大議會傳統(tǒng)的英國。在16世紀(jì)，英格蘭議會不但繼續(xù)擴大自己對國王征稅的控制權(quán)，而且堅持要求“國王自營其生”：在正常情況下，王室的支出必須要用王領(lǐng)收入和關(guān)稅收入來支付，而不能征收其他常規(guī)性稅收。在17世紀(jì)早期英國的財政思想中，出現(xiàn)了“絕對財產(chǎn)權(quán)”原則，它以某種形式堅持“沒有國會的同意，國王的絕對權(quán)威不能也不應(yīng)該改變?nèi)魏稳藢ξ锲泛蜕蟮漠a(chǎn)權(quán)，也不應(yīng)該對同樣的物品和牲畜進行任何的課費”。

1625年繼位的英國國王查理一世，不打算承認議會在控制征稅權(quán)方面的權(quán)威，而使用國王特權(quán)強行獲取財政收入，最后的結(jié)果是釀成英國內(nèi)戰(zhàn)。在1660年王政復(fù)辟后，議會對征稅權(quán)的控制基本成形。不僅征稅和借款要征得議會的同意，而且錢款的使用也由議會規(guī)定用途，這就直接限制和約束了君主的行為，并將其制度化。1688年光榮革命之后，議會更是通過一系列法律的頒布，真正控制了國王的征稅權(quán)，議會也就成為比較有效的代議制民主機構(gòu)。

相比之下，法國的平民人頭稅在1439年就變成了常規(guī)稅種，無需三級會議同意即可征收，在16世紀(jì)之前成為一個固定的收入來源。在這一時期三級會議的會期不定，甚至長年不開會，即使開會也極少反對國王的要求。于是，在15世紀(jì)70年代英國法學(xué)家福蒂斯丘（1531或1533-1607）就總結(jié)說，“法國君主能夠隨意征稅，而英格蘭君主必須征得議會的同意”。之所以出現(xiàn)這樣的差別，其中一個重要原因是，英國的貴族一般沒有免稅權(quán)(非常罕見時才有)，高級教士和貴族都有義務(wù)繳納傳統(tǒng)的直接稅，因而有動力要求召開議會以保護自己的財產(chǎn)。而法國的貴族往往享有免稅待遇，沒有召開等級會議討論征稅問題的迫切要求。

貴族的免稅特權(quán)和國王的征稅權(quán)得不到代議機構(gòu)的有效控制，是法國大革命爆發(fā)的重要原因。正像法國思想家托克維爾在《舊制度與大革命》一書中強調(diào)的，“14世紀(jì)，‘無納稅人同意不得征稅’這句格言在法國和在英國似乎同樣牢固確定下來”，“違反它相當(dāng)于實行暴政，恪守它相當(dāng)于服從法律”，可是在法國，“國王便可以不經(jīng)國民合作便確定普遍稅則，而貴族只要自己享有免稅權(quán)，就卑鄙地聽?wèi){國王向第三等級征稅，從那一天起便種下了幾乎全部弊病與禍害的根苗”。

在大革命之前法國長期不召開三級會議，到1789年在中斷175年后才召開。民眾再也不愿意失去對國王征稅權(quán)的制約了，甚至三級會議本身也被民眾拋棄。在大革命爆發(fā)后，第三等級將已經(jīng)有名無實的三級會議改造為“國民議會”，并且賦予國民議會批準(zhǔn)稅收的權(quán)力。革命期間國民議會又變成制憲會議，宣布廢除一切不合理的封建特權(quán)和賦稅，特別是什一稅，取消徭役和其他人身奴役等。于是，在法國經(jīng)選舉產(chǎn)生的議會也全面奪回了對征稅的控制權(quán)。

結(jié)語

回到開頭提到的美國眾議院議長選舉之所以舉世矚目，是因為在美國聯(lián)邦憲法中明確規(guī)定“所有征稅議案應(yīng)首先由眾議院提出”。美國聯(lián)邦憲法的這個規(guī)定，顯然照抄自英國議會之傳統(tǒng)，即在英法百年戰(zhàn)爭期間英國確立的稅收法案由下院提出的慣例。

本文意在說明，稅收的最根本特征是納稅人的同意，而納稅人的同意又由納稅人的代議機構(gòu)表達。在歷史上，稅收談判與代議制機構(gòu)是共同成長起來的。正因如此，歷史學(xué)家斯塔布斯感嘆道：“對王權(quán)的成功限制通常是以金錢為代價的，許多自由都以納稅為條件，納稅人和接收人都不以之為恥?！边@一原則尤其在英國根深蒂固并成為根本性的政治原則，哪怕是在處理殖民地事務(wù)時，也被加以運用并特別強調(diào)。

老皮特在1766年1月14日的下院會議上，針對美洲殖民地的稅收問題發(fā)表意見時說：“王國沒有權(quán)力對殖民地征稅……征稅不是統(tǒng)治或立法權(quán)的一部分。稅收是平民的自愿贈予而且只有下院才能授予……（由于下院沒有殖民地的代表）在美洲的稅收中……我們在美洲贈予和授予的……不是我們自己的財產(chǎn)……而是陛下的屬民的財產(chǎn)?！闭驗橛羞@樣深厚的歷史基礎(chǔ)與民情，殖民地人民才會以“無代議士不納稅”為理由發(fā)起抗議，并進而發(fā)動獨立戰(zhàn)爭，現(xiàn)代政治也因此牢固地確立起納稅必得同意的原則。

由此可見，西方走向現(xiàn)代國家的歷程，就是一部人民在議會商議繳稅并要求政府采用規(guī)范稅收制度、停止任意侵犯私人財產(chǎn)權(quán)的斗爭史。

（作者劉守剛為上海財經(jīng)大學(xué)教授，經(jīng)濟學(xué)博士、法學(xué)博士，研究方向為中國財政史、西方財政思想史。著有《何以帝國：從財政視角再看中華史》《國家的財政面相》《打開現(xiàn)代：國家轉(zhuǎn)型的財政政治》《財政中國三千年》等，主編“財政政治學(xué)譯叢”“財政政治學(xué)文叢”“財政政治學(xué)視界論叢”等三套叢書，并在得到App上開設(shè)音頻課程“中華帝國財政30講”。）