2月11日，三亞市吉陽區(qū)一九歲男孩在自家超市門口的書桌上寫作業(yè)時，四五位城管執(zhí)法人員突然上前，把男孩驅(qū)離，將桌椅收走。該事件引起輿論關(guān)注后，相關(guān)部門進行了多輪回應(yīng)。

吉陽區(qū)宣傳部人士在接受采訪時稱，該商戶多次違反“門前三包”責任，不存在暴力執(zhí)法行為?！拔覀兠看味继崆案嬷覀円话愣际窍冉逃?，如果你多次不配合的話，我們才處罰的，我們都是文明執(zhí)法的”。

三亞市綜合行政執(zhí)法局吉陽區(qū)分局最初回應(yīng)稱，店鋪門口不能擺放東西，店主已經(jīng)超出店外經(jīng)營，“屋檐下也算超出店外，要干凈整潔，執(zhí)法隊員看見了就會直接整治收走”，并稱店主后續(xù)可以帶上身份證到固定地點進行處理。

三亞市綜合行政執(zhí)法局則回應(yīng)稱，目前全市都在開展文明城市創(chuàng)建活動，商鋪黃線外面一般不允許擺放東西。

但公眾似乎并沒有接受相關(guān)部門的解釋，而是繼續(xù)提出了批評意見。在此形勢下，吉陽區(qū)綜合執(zhí)法分局于2月14日發(fā)布“情況通報”，稱高度重視該事件，第一時間成立調(diào)查組，對視頻反映的相關(guān)問題進行核查?！巴▓蟆背姓J，在處理當事人經(jīng)營的超市落實“門前三包”的過程中，存在簡單執(zhí)法行為；稱已對相關(guān)執(zhí)法人員進行了嚴厲的批評教育，責令其于當日11時上門向當事人誠懇道歉；表態(tài)將深刻汲取教訓(xùn)，舉一反三，在城市管理過程中更加注重方式方法，堅決杜絕此類事件再次發(fā)生。

吉陽區(qū)綜合執(zhí)法分局的“情況通報”，無論是基于輿論壓力，還是基于自身認識，都是對之前回應(yīng)的否定，不再堅持當事人的行為是違反“三包”規(guī)定的店外經(jīng)營行為，不再強調(diào)自身行為是文明執(zhí)法。然而，要真正回應(yīng)公眾的質(zhì)疑，降低該事件對該市文明城市建設(shè)的負面影響，必須根據(jù)事件中的事實和相關(guān)法律規(guī)定，明確其中的法理問題，追根溯源，厘清問題本質(zhì)，讓相關(guān)主體真正認識到事件的根本所在，方可讓公眾信服。

一、當事人的行為應(yīng)受處罰嗎？

討論本案中執(zhí)法人員的行為是否有違法或不文明之處，首先要明確當事人的行為本身是否違法。如果當事人的行為不存在違法之處，則執(zhí)法人員之行為自然屬于違法。與本事件相關(guān)的法律規(guī)范和文件主要包括《海南省城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》和《三亞市“門前三包”責任制試行辦法》。

《海南省城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第十九條第四款規(guī)定：城市建成區(qū)內(nèi)的主要街道、廣場周邊經(jīng)營者不得違反市、縣（區(qū)）、自治縣人民政府規(guī)定，超出其經(jīng)營店的門、窗進行店外經(jīng)營、作業(yè)或者展示商品。違反規(guī)定的，責令改正，處五十元以上三百元以下的罰款。據(jù)此，若本案中當事人有超出店鋪門、窗進行經(jīng)營的行為，則屬于違法且可受處罰。然而，本案中當事人進行的系在門外擺設(shè)桌椅供孩子寫作業(yè)的行為，并非經(jīng)營性行為，因此該行為并不在《海南省城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第十九條第四款所規(guī)定的可予處罰的事項范圍內(nèi)。

那么，該行為是否因違反了“門前三包”規(guī)定而應(yīng)受處罰呢？根據(jù)《三亞市“門前三包”責任制試行辦法》第三條的規(guī)定，當事人不得出店經(jīng)營，不得違法占用道路、公共區(qū)域進行生產(chǎn)加工、擺攤設(shè)點、設(shè)置廣告牌、宣傳促銷、堆放雜物等活動。在明確了當事人的行為不屬于出店經(jīng)營之后，其是否違反該“辦法”，就取決于是否“違法占用道路、公共區(qū)域”。根據(jù)公開資料，事件中當事人的書桌占用的是“店鋪滴水線內(nèi)”的位置，該位置是否屬于公共區(qū)域或道路并不明確，若屬公共區(qū)域或道路，則占用行為違反了“門前三包”規(guī)定，否則即不違反規(guī)定。

然而，即便當事人的行為違反《三亞市“門前三包”責任制試行辦法》的規(guī)定，占用了“違法占用道路、公共區(qū)域”，也并不意味著就是應(yīng)受處罰的行為，因為該“辦法”并未對此種“違法占用道路、公共區(qū)域”的行為設(shè)定罰則。更何況，根據(jù)三亞市政府網(wǎng)站公開資料，《三亞市“門前三包”責任制試行辦法》僅僅是規(guī)范性文件而非地方政府規(guī)章。根據(jù)《立法法》規(guī)定，即便是規(guī)章，也需要有法律法規(guī)的依據(jù)，才可設(shè)定增加公民義務(wù)的規(guī)范，《三亞市“門前三包”責任制試行辦法》作為一般行政規(guī)范性文件根本就無權(quán)設(shè)定行政處罰。

二、收走課桌椅是什么性質(zhì)？

事件中執(zhí)法人員收走桌椅屬于履行職責并無疑問，但為確定該行為的合法性，還需要進一步對其屬于何種執(zhí)法行為、應(yīng)受何種規(guī)范進行明確。

有人認為該行為是處罰行為。若將行政處罰視為發(fā)現(xiàn)和調(diào)查違法事實并做出處罰決定的完整過程，則該行為當然與行政處罰密切相關(guān)，最有可能的是按簡易處罰程序?qū)嵤┑男姓幜P。然而，根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，只有在違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以二百元以下、對法人或者其他組織處以三千元以下罰款或者警告的行政處罰的情形下，行政機關(guān)才可以當場做出行政處罰決定。而視頻所示行為系收走了當事人的桌子，若屬行政處罰，則構(gòu)成沒收財物，不合《行政處罰法》有關(guān)簡易程序的規(guī)定。

結(jié)合相關(guān)執(zhí)法機關(guān)回應(yīng)媒體采訪時所稱“店主后續(xù)可以帶上身份證到固定地點進行處理”可以推論，在執(zhí)法機關(guān)看來，收走桌椅之行為也并不是最終的結(jié)果，其只是執(zhí)法機關(guān)制止當事人的“違法行為”，讓當事人接受“處理”的手段而已。如此，則該行為盡管與行政處罰密切相關(guān)，但本身并非行政處罰，而是行政行為過程中的行政強制措施。

三、執(zhí)法行為符合《行政強制法》的規(guī)定嗎？

事件中的執(zhí)法行為既然是行政強制措施中的扣押財物行為，那么就要符合《行政強制法》的規(guī)定。

行政強制對公民權(quán)利具有極大影響，為此，《行政強制法》規(guī)定，行政強制的設(shè)定和實施，應(yīng)當適當，采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設(shè)定和實施行政強制。同時，《行政強制法》規(guī)定了行政強制措施的目的在于“制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等”。在該事件中，即便當事人的行為占用了公共道路和公共區(qū)域，屬于違法，亦無實施扣押行為的必要。執(zhí)法機關(guān)完全可以通過勸誡、說服達成行政管理目的。因此，此事件中的執(zhí)法行為可說違反了《行政強制法》有關(guān)行政強制適當性原則的要求。

對于扣押財物行為的程序，《行政強制法》也有著明確具體的規(guī)定，包括實施前須向行政機關(guān)負責人報告并經(jīng)批準，制作并出具扣押決定書，出示執(zhí)法身份證件，告知理由、依據(jù)以及當事人享有的權(quán)利，聽取當事人的陳述和申辯，制作現(xiàn)場筆錄，等等。然而視頻顯示，事件中執(zhí)法人員完全未遵循上述規(guī)定，未出具決定、未出示身份證件、未告知理由、未聽取申辯、未制作筆錄，可以說，作為一個行政強制行為，該執(zhí)法行為系徹頭徹尾的違法行為，更談不上是所謂的文明執(zhí)法行為。

四、文明執(zhí)法才能創(chuàng)建文明的城市

文明城市是市民整體素質(zhì)和城市文明程度較高的城市，文明城市稱號是反映我國城市整體文明水平的最高榮譽稱號。創(chuàng)建文明城市，需要一個城市各方面力量的投入，在此過程中，相關(guān)執(zhí)法機關(guān)具有特別作用，特別是在制止不文明行為方面，需要執(zhí)法機關(guān)承擔起法定職責。

然而，執(zhí)法機關(guān)在履行職責、參與創(chuàng)建文明城市活動時，必須文明規(guī)范執(zhí)法，唯有文明規(guī)范的創(chuàng)建行為，方可助力創(chuàng)建文明城市。否則，若連參與創(chuàng)建的行政機關(guān)都有不文明的創(chuàng)建行為，其本身即說明城市的文明程度是不夠的，即便達成了“創(chuàng)文”的目標，獲得了“文明城市”的稱號，它也是名不符實的。

本次事件中，即使撇開執(zhí)法的合法性問題，單就執(zhí)法機關(guān)之行為是否文明執(zhí)法也值得商榷。相關(guān)部門在最初的回應(yīng)中，強調(diào)執(zhí)法機關(guān)是文明執(zhí)法的，視頻也顯示，執(zhí)法人在執(zhí)法過程中也并無直接的暴力行為。然而，當一個九歲的孩子面對至少五位面色嚴峻的身著制服的執(zhí)法人員，且老遠就示意其離開時，孩子心里會有什么感受？對一個孩子而言，這樣的行為若不屬氣勢洶洶又屬什么？？如果一個“文明城市”需要依賴這種年幼孩子遭受驚嚇的途徑才可得以創(chuàng)建，那么這樣的“文明城市”即使創(chuàng)建成功了，對城市的居民又有什么意義？

基于整個事件透露出來的信息，特別是視頻所顯示的信息，人們有理由認為，相關(guān)執(zhí)法人員的執(zhí)法是缺乏溫度的，是沒有人情味的。執(zhí)法工作不易，普通百姓生活更不易，否則何至于讓孩子搬一小桌在街邊寫作業(yè)？面對此情此景，執(zhí)法者大可設(shè)身處地以更和緩柔軟的方式處理問題。若執(zhí)法者在執(zhí)法時完全失去了溫情和同理心，則無異于將自己物化為工具。

不僅如此，在文明城市創(chuàng)建的過程中，相關(guān)行政機關(guān)還應(yīng)秉持更為包容的態(tài)度，于法律不禁止的范圍之內(nèi)，盡可能容許市民自由開展相關(guān)的活動。正如有論者指出的：“文明城市的評選指標是立體的，有溫度的，覆蓋了城市的方方面面，包括市容市貌、公共秩序、公共服務(wù)、生活品質(zhì)等等，如果只注重市容市貌這種表面光鮮，而在創(chuàng)建過程中損害了公共服務(wù)和生活品質(zhì)，這就顯然與文明創(chuàng)建的初衷是背道而馳的。”

于本次事件之中，我們可以想象這樣一幅圖景：明媚的陽光之下，一個九歲的男孩，于店鋪門口屋檐之下并不影響行人位置，支起一張小書桌，認真地書寫作業(yè), 路過的人們時不時為他的認真贊嘆一兩句……這樣一幅畫面的存在，不僅不會損害一個城市的文明形象，反而應(yīng)為文明城市創(chuàng)建加分！若執(zhí)法人員在執(zhí)法的過程中，可對這個男孩報以一個微笑；哪怕是在其占用公共道路影響行人通行時輕聲予以勸解，這也是一個城市文明形象的真正體現(xiàn)。

-----

蔡樂渭，系中國政法大學(xué)教師。法治中國，不在宏大的敘事，而在細節(jié)的雕琢。在“法治的細節(jié)”中，讓我們超越結(jié)果而明晰法治的脈絡(luò)。本專欄由法律法學(xué)界專業(yè)人士為您特供。