近日，英國(guó)政府在時(shí)隔八年后再度發(fā)布《國(guó)家海洋安全戰(zhàn)略》（以下簡(jiǎn)稱“戰(zhàn)略”）。在全球緊張局勢(shì)加劇之際，英國(guó)認(rèn)為這一舉措將展示其在“支持基于規(guī)則和原則的國(guó)際秩序上的關(guān)鍵作用?！?/p>

新版《戰(zhàn)略》進(jìn)一步闡釋了海洋安全的內(nèi)涵、外延及其對(duì)英國(guó)的意義，設(shè)定了英國(guó)在國(guó)家海洋安全領(lǐng)域的戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)施路徑，可視為觀察今后五年甚至更長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)英國(guó)海洋政策的風(fēng)向標(biāo)，其對(duì)全球海洋治理格局也可能帶來一定影響。

隨著兩艘“伊麗莎白女王”級(jí)航母的入役，英海軍的遠(yuǎn)洋作戰(zhàn)能力大幅提升。

“全球英國(guó)”構(gòu)想下的海洋戰(zhàn)略

新版《戰(zhàn)略》提出，英國(guó)作為具有重大全球利益的島國(guó)，其經(jīng)濟(jì)命脈在于海洋，英國(guó)管轄海洋區(qū)域的安全、國(guó)際航路和海洋基礎(chǔ)設(shè)施的安全以及貨物、人員和信息流動(dòng)的安全都與其繁榮發(fā)展密切相關(guān)。英國(guó)將通過發(fā)展安全伙伴和經(jīng)濟(jì)伙伴，阻止和應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的“脅迫和侵略”，將硬安全（hard security）和經(jīng)濟(jì)安全結(jié)合起來，在“全球英國(guó)”構(gòu)想下建立更強(qiáng)大的伙伴關(guān)系，以發(fā)揮其在“捍衛(wèi)價(jià)值觀”上的全部能力。“全球英國(guó)”構(gòu)想由時(shí)任外交大臣約翰遜在2016年首先提出，隨后逐步發(fā)展成為英國(guó)政府拓展歐洲以外發(fā)展空間、擴(kuò)大全球影響力的對(duì)外政策指導(dǎo)。英國(guó)2021年3月發(fā)布的《競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的“全球英國(guó)”—安全、國(guó)防、發(fā)展與外交政策的整體評(píng)估》中對(duì)這一構(gòu)想進(jìn)行了系統(tǒng)闡釋。

新版《戰(zhàn)略》確定英國(guó)將運(yùn)用政治、外交、經(jīng)濟(jì)、法律、科技等綜合手段，實(shí)現(xiàn)“維護(hù)國(guó)家安全、應(yīng)對(duì)威脅、確保繁榮、捍衛(wèi)價(jià)值觀、打造安全且有韌性的海洋”五方面戰(zhàn)略目標(biāo)。英國(guó)將深化與盟友、伙伴和國(guó)際組織的涉海合作，維護(hù)“基于規(guī)則的國(guó)際海洋秩序”，維護(hù)海洋的自由、公平和開放。

在“維護(hù)國(guó)家安全”方面，英國(guó)將致力于為邊境、港口和海洋基礎(chǔ)設(shè)施提供有效的海上安全保障框架；保護(hù)網(wǎng)絡(luò)信息數(shù)據(jù)，抵御網(wǎng)絡(luò)攻擊和其他形式的網(wǎng)絡(luò)威脅；保障海上人員和貨物流動(dòng)的快速和通暢。

在“應(yīng)對(duì)威脅”方面，強(qiáng)化海洋態(tài)勢(shì)感知能力，打擊恐怖主義和有組織犯罪活動(dòng)，通過軍事、科技等綜合手段確保傳統(tǒng)海洋安全，繼續(xù)鞏固和發(fā)展包括北約和“三方安全伙伴”（AUKUS）在內(nèi)的盟友與伙伴關(guān)系。

在“確保繁榮”方面，深化與其他國(guó)家的海上非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作，確保國(guó)際航運(yùn)安全，加強(qiáng)對(duì)海上戰(zhàn)略通道和咽喉要道的監(jiān)控和信息收集，保護(hù)電纜、管道等海底基礎(chǔ)設(shè)施。

在“捍衛(wèi)價(jià)值觀”方面，視《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（下稱《公約》）為規(guī)范所有海上活動(dòng)的法律框架，維護(hù)《公約》規(guī)定的包括航行自由在內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)，包括確保所謂的“印太”地區(qū)的自由、開放和安全，使英國(guó)成為在該地區(qū)擁有最廣泛、最全面存在的歐洲國(guó)家。

在“打造安全且有韌性的海洋”方面，倡導(dǎo)海洋可持續(xù)治理理念，統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)氣候變化和完善海洋治理，呼吁通過國(guó)際合作共同抵御新冠肺炎疫情、海平面上升、海洋酸化與海洋環(huán)境退化等帶來的現(xiàn)實(shí)威脅和負(fù)面影響。

英國(guó)航母搭載的F-35B。

新版《戰(zhàn)略》有三個(gè)突出特點(diǎn)

新版《戰(zhàn)略》與英國(guó)近年來的海洋政策一脈相承。英國(guó)在2014年首次發(fā)布《國(guó)家海洋安全戰(zhàn)略》，強(qiáng)調(diào)通過整合國(guó)家資源和提升綜合能力，以有效評(píng)估、識(shí)別和應(yīng)對(duì)來自國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩方面的海洋安全挑戰(zhàn)，保護(hù)海上貿(mào)易、能源通道、本土和海外領(lǐng)地的安全。在這一戰(zhàn)略實(shí)施期間，雖然出現(xiàn)了英國(guó)“脫歐”等新情勢(shì)，但英國(guó)的海洋政策總體上仍是以該戰(zhàn)略為指引，并保持了一定程度的連續(xù)性和穩(wěn)定性。2019年，英國(guó)成立了“聯(lián)合海上安全中心”，與政府的利益相關(guān)方協(xié)調(diào)合作，基于對(duì)海上安全風(fēng)險(xiǎn)的共同認(rèn)識(shí)，制定“全系統(tǒng)響應(yīng)模式”，這一機(jī)制為英國(guó)系統(tǒng)評(píng)估海洋威脅積累了經(jīng)驗(yàn)。同年發(fā)布的《海事2050—未來導(dǎo)航》文件為英國(guó)未來30年海洋治理設(shè)定了長(zhǎng)期愿景，新版《戰(zhàn)略》基本契合《海事2050—未來導(dǎo)航》文件中設(shè)定的長(zhǎng)期安全目標(biāo)。

另一方面，新版《戰(zhàn)略》亦可視為英國(guó)2021年3月發(fā)布的《競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的“全球英國(guó)”—安全、國(guó)防、發(fā)展與外交政策的整體評(píng)估》在海洋安全領(lǐng)域的“先行先試”，是“全球英國(guó)”構(gòu)想在國(guó)家海洋安全戰(zhàn)略層面的系統(tǒng)呈現(xiàn)。與2014年的版本相比，新版《戰(zhàn)略》超越了歐盟在全球海洋安全議題中的戰(zhàn)略定位和地緣政治利益關(guān)切，在政策選擇和資源配置上擺脫了歐盟對(duì)外政策和規(guī)則的限制與束縛，各領(lǐng)域的實(shí)施路徑均指向“重拾英國(guó)傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)地位”的價(jià)值目標(biāo)。

在這一點(diǎn)上，新版《戰(zhàn)略》毫不避諱地指出，脫離歐盟使其有能力就本國(guó)最重要的優(yōu)先事項(xiàng)和價(jià)值觀制定戰(zhàn)略和政策，國(guó)家海上安全戰(zhàn)略抓住了這一機(jī)遇，它明確定義了海上安全及其對(duì)英國(guó)全球利益的深遠(yuǎn)影響。當(dāng)然，在這背后可能既有英國(guó)對(duì)昔日海上強(qiáng)權(quán)的歷史記憶的精神夢(mèng)游，也有重構(gòu)國(guó)家戰(zhàn)略定位和身份感知的迫切愿望，亦不乏緩解脫歐陣痛、平息國(guó)內(nèi)政治內(nèi)訌的現(xiàn)實(shí)需求。

新版《戰(zhàn)略》有三個(gè)特點(diǎn)比較突出。一是框架比較完備。經(jīng)過前后兩版戰(zhàn)略的探索，英國(guó)政府已經(jīng)建立起體系化的國(guó)家海洋安全戰(zhàn)略框架，戰(zhàn)略目標(biāo)和指導(dǎo)原則比較清晰，具體目標(biāo)也不斷細(xì)化。二是重視海洋安全威脅的系統(tǒng)評(píng)估和安全理念的闡釋。在新版《戰(zhàn)略》中，英國(guó)對(duì)海洋安全形勢(shì)特別是威脅來源進(jìn)行了系統(tǒng)分析，部分威脅還附帶案例，并較深入地闡釋了其在海事態(tài)勢(shì)感知、海事風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、海洋秩序塑造等領(lǐng)域的政策思路，為各項(xiàng)行動(dòng)舉措提供了理論支撐。三是“積極防御”與“戰(zhàn)略重塑”并重。在“積極防御”上，提出充分利用自身優(yōu)勢(shì)，在例如打擊恐怖主義和非法海上活動(dòng)等方面主動(dòng)出擊，并投入更多資金用于支持海洋安全項(xiàng)目研發(fā)、關(guān)鍵國(guó)際航道的威脅感知與預(yù)警等。在“戰(zhàn)略重塑”上，強(qiáng)調(diào)將尋求多種方法支持其他合作伙伴在“印太”的海上安全活動(dòng)，通過更長(zhǎng)時(shí)間和更加協(xié)調(diào)的軍事部署、深化與東盟的對(duì)話伙伴關(guān)系、幫助東盟國(guó)家提升海上執(zhí)法能力等，增加對(duì)“印太”地區(qū)海洋安全的公共產(chǎn)品供給。

與八年前首次提出國(guó)家海洋安全戰(zhàn)略時(shí)相比，英國(guó)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)都出現(xiàn)了重大變化。除“脫歐”之外，仍在延燒的烏克蘭危機(jī)以及冷戰(zhàn)結(jié)束以來歐洲最大規(guī)模的地緣政治對(duì)抗的影響也在新版《戰(zhàn)略》中有所體現(xiàn)。英國(guó)在新版《戰(zhàn)略》中除對(duì)俄羅斯進(jìn)行強(qiáng)烈指責(zé)和批評(píng)外，還提及烏克蘭與俄羅斯在國(guó)際海洋法法庭的相關(guān)涉海案件。在英國(guó)看來，俄羅斯“違反國(guó)際海洋法”的所作所為也是促使英國(guó)與盟友與伙伴加強(qiáng)安全合作，維護(hù)《公約》和國(guó)際海洋秩序的重要原因之一。

“伊麗莎白女王”號(hào)航母首次遠(yuǎn)洋部署行動(dòng)將印太作為重點(diǎn)任務(wù)區(qū)域。

關(guān)注“印太”，聚焦南海

新版《戰(zhàn)略》對(duì)“印太”和南海地區(qū)也不惜筆墨，需要予以關(guān)注。歷史上，英國(guó)在東亞、東南亞地區(qū)長(zhǎng)期是以殖民主義者的身份出現(xiàn)的。第二次世界大戰(zhàn)后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，英國(guó)在南海的地緣政治格局中的背影漸漸遠(yuǎn)去。但是近年來，大國(guó)博弈加劇，南海問題升溫，英國(guó)的“印太”政策和南海政策也在逐步調(diào)整，這大體上受到內(nèi)外兩個(gè)因素的影響。

一方面，如戰(zhàn)略文件中所言，南海是連接歐洲和東亞的主要貿(mào)易走廊，雖然英國(guó)距離該水道遙遠(yuǎn)，但每年12％的海運(yùn)貿(mào)易都會(huì)經(jīng)過南海。英國(guó)排名前25位的貿(mào)易伙伴中有6個(gè)位于“印太”地區(qū)，東南亞是英國(guó)第三大非歐盟出口市場(chǎng)和第三大防務(wù)出口市場(chǎng)，號(hào)稱其關(guān)鍵的海上運(yùn)輸路線與英國(guó)安全、繁榮有著明顯的聯(lián)系。英國(guó)海洋政策學(xué)者杰弗里·蒂爾曾宣稱，作為與海洋有著深厚歷史淵源的海上貿(mào)易國(guó)，英國(guó)需要確保良好的海上秩序，在世界遙遠(yuǎn)的地區(qū)發(fā)生的事情遲早會(huì)影響到英國(guó)，而且往往比其他大多數(shù)國(guó)家都要大。

在“全球英國(guó)”的戰(zhàn)略目標(biāo)下，保持與“印太”地區(qū)盟友與伙伴的可靠接觸、維持在這一地區(qū)的戰(zhàn)略存在將是英國(guó)的一個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)。這種“可靠接觸”意味著“不能采取任何半心半意的措施”，意味著“英國(guó)需要在場(chǎng)并且存在必須是持久的而不是投機(jī)的”。用英國(guó)前國(guó)防大臣加文·威廉姆森的話來說，在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代，英國(guó)不能滿足于僅僅保護(hù)自己的“后院”，作為具有全球利益的海洋國(guó)家，英國(guó)必須準(zhǔn)備好遠(yuǎn)離本土爭(zhēng)取自己的利益和價(jià)值觀。

另一方面，美國(guó)近年來在外交政策上固守冷戰(zhàn)思維和集團(tuán)政治，極力渲染“中國(guó)威脅”，將南海問題作為對(duì)華施壓的重要抓手，甚至宣稱“南海已經(jīng)成為美中戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的舞臺(tái)”。自美國(guó)提出“印太戰(zhàn)略”以來，英國(guó)、日本、澳大利亞等盟友在南海投入的資源越來越多，彼此間的協(xié)調(diào)程度也在不斷提高，“印太”框架下美、英、日、澳基本形成了所謂“以海洋事務(wù)為中心”“強(qiáng)調(diào)基于規(guī)則的秩序”“價(jià)值觀指引下的地緣政治博弈”等政策共識(shí)。作為美國(guó)最重要的盟友，英國(guó)在南海問題上對(duì)美國(guó)亦步亦趨，即便實(shí)際作用較小，但只要保持“活躍的姿態(tài)”就減輕美國(guó)及地區(qū)盟友的一些負(fù)擔(dān)，同時(shí)拓展英國(guó)在南海的活動(dòng)空間，提升其“全球影響力”。

由此觀之，通過新版《戰(zhàn)略》似可管窺英國(guó)未來幾年的南海政策動(dòng)向。英國(guó)提出將在南海使用一系列手段來“宣傳和捍衛(wèi)”《公約》，包括沿岸國(guó)在其“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)”的權(quán)利，支持通過國(guó)際司法途徑解決爭(zhēng)端。英國(guó)謬稱，如果《公約》“在一個(gè)地區(qū)受到破壞，無論該地區(qū)在哪，無論情況如何，它都可能在其他地方也遭到削弱?！毙掳妗稇?zhàn)略》還提及英國(guó)和法國(guó)、德國(guó)于2020年9月分別提交的但主體內(nèi)容相同的否定中國(guó)南海權(quán)益主張的照會(huì)，實(shí)際將中國(guó)置于所謂“以規(guī)則為基礎(chǔ)的國(guó)際海洋秩序”的對(duì)立面。

除在外交和法理層面打著《公約》旗號(hào)對(duì)中國(guó)說三道四之外，英國(guó)還可能派遣更多的軍艦進(jìn)入南海開展軍事活動(dòng)，提高對(duì)美國(guó)在南海有關(guān)軍事活動(dòng)的協(xié)同和配合程度，通過雙邊同盟、“五眼聯(lián)盟”和《五國(guó)防御協(xié)議》小組（澳大利亞、英國(guó)、馬來西亞、新西蘭、新加坡）等機(jī)制和框架，增加在南海和“印太”地區(qū)的軍事存在，甚至考慮在東南亞重新進(jìn)行軍事前沿部署。從英國(guó)國(guó)內(nèi)近期討論情況來看，新加坡、文萊和澳大利亞都是可能與英國(guó)簽訂一系列基地準(zhǔn)入?yún)f(xié)議的潛在伙伴，日本也可被視為另一個(gè)能夠?yàn)橛?guó)在東北亞地區(qū)的存在提供重要后勤支持的合作伙伴。

綜上所述，新版《戰(zhàn)略》是英國(guó)“脫歐”之后在涉海領(lǐng)域具有延續(xù)性和更迭性的戰(zhàn)略布局嘗試。作為一種頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，它折射出了英國(guó)在“全球英國(guó)”愿景下的野心與抱負(fù)，但能否實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略設(shè)定的五個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，筆者以為還不宜過于樂觀和過早下結(jié)論，它不僅有賴于國(guó)際形勢(shì)的發(fā)展變化，也取決于英國(guó)國(guó)內(nèi)是否真正有充足的資源投入、持續(xù)的財(cái)力支持、穩(wěn)定的政治環(huán)境和普遍的社會(huì)共識(shí)，最好還是把它留給時(shí)間和實(shí)踐去檢驗(yàn)、去評(píng)判。

（作者系中國(guó)南海研究院海洋法律與政策研究所副所長(zhǎng)、副研究員）