“我鄭重宣誓，我必忠誠地執(zhí)行合眾國總統(tǒng)的職務，并盡我最大的能力，維持、保護和捍衛(wèi)合眾國憲法。”隨著就職典禮上這段憲法規(guī)定的誓言，特朗普正式上任，成為美國二百四十年來第四十五位擔任總統(tǒng)的人。典禮的隆重不是為了慶祝他個人或黨派的勝利，而是慶祝政治權力的又一次和平轉(zhuǎn)移。若非如此，反對他的人自可不必出席。

與其他總統(tǒng)相比，特朗普為美國政治開創(chuàng)了不少先例。有人說他在大選中一個人擊敗了兩個黨，雖有夸張，但對華盛頓的政治圈來說，這個揚言要“排干沼澤”的特朗普顯然是個局外人。各大主流媒體和文化精英對他也不吝攻擊，反對派群眾動輒示威抗議。環(huán)顧四周，他之所以能夠成為總統(tǒng)，似乎全仗支持他的選民。

一個美國總統(tǒng)的成功，在相當程度上取決于他與國會、司法、金融、媒體等固有勢力的關系互動。歷來的總統(tǒng)雖然各自都有些搞不好的關系，但像特朗普這樣“四面楚歌”的還真不多。他不是政客，也聲稱不想成為政客，那么他一路過關斬將出來競選到底為了什么？他又如何能在諸多不利條件下出其不意地首戰(zhàn)告捷？如此反常的現(xiàn)象不可能無端發(fā)生，其深層原因或許可以一路追溯到半個世紀前的1960年代，那場風云詭譎的社會動蕩雖然過去了，但它遺留下的意識形態(tài)分歧卻一直在發(fā)酵，在深化，在分裂著美國人。

特朗普的總統(tǒng)生涯將會如何？他能不能一步步實施其政綱？他能否修補彌合美國的分裂？他的成敗對美國和世界又意味著什么？這些答案將取決于美國國內(nèi)和國際上數(shù)不清的變數(shù)，它們相互作用、彼此影響，決非總統(tǒng)一人所能掌控。

不過在眾說紛紜中，還是有相對客觀的標準可以用來衡量總統(tǒng)，那就是他是否兌現(xiàn)了對憲法的誓言，他的行政權力運用是否恰當合憲，他的政策是否有利于人民福祉和國際和平。

美國憲法里針對總統(tǒng)職位的是第二條，共四款，譯成中文不過一千五百字，卻是1787年制憲者煞費苦心的設計。當我們以憲法來判斷一個總統(tǒng)的履職水平時，為了準確理解這些條款的含義，需要參考其制定時的意圖：為什么這么規(guī)定？排除了哪些其他可能性？依據(jù)又是什么？閱讀麥迪遜的《辯論：制憲會議記錄》《聯(lián)邦黨人文集》，以及其他制憲者回憶等一手資料，可以將我們帶回到發(fā)生在乾隆年間的那場激烈辯論。如今視為理所當然的憲法，當時的情況則猶如是在一片荊棘中開辟人類嶄新的道路。

《聯(lián)邦黨人文集》

最高行政官的設立

美國獨立時，十三州簽約成為“一個牢固的、彼此友好的同盟”，史稱“邦聯(lián)”。1777年它通過“邦聯(lián)條例”，成立邦聯(lián)議會。制憲會議的成就便是將這個原先松散的邦聯(lián)提升為“一個更為完善的聯(lián)邦”，權力直達公民個人。美國可以說部分是國家，部分是聯(lián)邦，擁有一個全國性的聯(lián)邦政府，但保留州權。聯(lián)邦政府分為立法、執(zhí)法、司法三個獨立部門，相互制衡。三權雖然分開行動，目的卻是一個——確保共和政體的安全。

三權分立的思想并非制憲者的原創(chuàng)，但當時已然是美國的政治共識，其核心就是不能絕對信任任何掌權者。人類諸政體之衰敗基本上逃不脫制度設計的失敗，其中公權力的過于集中危害尤甚。原因是人性普遍經(jīng)受不起權力的腐蝕，無論這權力來自世襲、征服，或者選舉，無一例外。切實防止權力腐敗危害民眾的唯一辦法，就是防止權力集中于一個人、一個家族、一個團伙之手，政府權力分散是共和國保障公民自由和社會公正的最好辦法。

三權分開，首先要彼此獨立，各司其職。國會不聽命于總統(tǒng)，總統(tǒng)也不聽命于國會，法院則獨立行使司法權。一句話，各部門均為短期雇傭，分開信托。麥迪遜說：“權力制衡系統(tǒng)的設立是為了防止任何一種職權受到濫用，出現(xiàn)越俎代庖的情況?！蹦敲磳⑷龣喾至懭霊椃ㄊ欠窬透哒頍o憂了呢？還不行，麥迪遜認為制衡必須內(nèi)置于憲法才能行之有效：“經(jīng)驗已經(jīng)給了我們教訓，不能信賴這種紙上的保障，必須引入權力和利益的平衡，才能保障紙上的條款。因此，把分權的理論寫進憲法并不能使我們滿意，這才提出給每個部門配備一套捍衛(wèi)自己的權力，使這個理論能夠在實踐中運行?！?/p>

三權中最強大的立法權歸“聯(lián)邦議會”即“國會”，它是法律制定者，人數(shù)眾多。司法權屬于最高法院以及國會隨時下令設立的低級法院。執(zhí)法權則賦予專門設立的“全國行政官”，憲法中稱為“總統(tǒng)”，這是原先邦聯(lián)中沒有的新職位。邦聯(lián)只設一個“州際委員會”，由每州出一名代表組成，其中一人為主持，無實權，任期不得超過一年?？梢?，設立全國行政官是邦聯(lián)向聯(lián)邦轉(zhuǎn)化的重要標志。

總統(tǒng)只對人民負責

鑒于邦聯(lián)軟弱無能的教訓和各州皆設州長的經(jīng)驗，代表們對設立最高行政官的分歧不大，但對如何設置這一重要職位，他們是經(jīng)過再三掂量和全面審察的。

首先是設立這個職位的目的。制憲者們認為，國家治理的好壞在很大程度上取決于政府負責人。與龐大拖沓的立法部門相對照，一個生機勃勃、行動果斷的單一行政首腦最為理想。

總統(tǒng)的設立也是用來制衡國會的。國會中眾議院人數(shù)最多，議員按人口比例由人民直選，最能代表民主，也最有可能輕舉妄動。參議院代表各州，議員由各州議會選舉兩名資深人士擔任，用來平衡眾議院。但執(zhí)掌立法大權的國會本身，仍然需要能與之平衡的力量，首先就是總統(tǒng)。

總統(tǒng)是人民的保護者，僅對人民負責。他只代表人民而非任何個人或黨派來管理國家，這就是總統(tǒng)敢于制衡國會的底氣。漢密爾頓說：“總統(tǒng)在職期間應該除了人民本身之外不依附于任何個人。否則，總統(tǒng)就有可能被誘使為了滿足那些在他任期中給予必要支持的人而犧牲其本身職責。”

然而，雖說總統(tǒng)直接體現(xiàn)人民意志，但作為受命維護國家利益的他，也不應過分受輿論左右，不應“無條件順應人民群眾的一切突發(fā)激情或一時沖動”。統(tǒng)攬全局的總統(tǒng)必須冷靜地把握方向，從長計議，敢于憑自己的判斷行事，哪怕招致眾人或立法機構的不快。

總統(tǒng)的職權范圍

憲法授予總統(tǒng)諸多重要權力：行政決策權、議案否決權、官員任命權、統(tǒng)帥軍隊權、締結(jié)條約權、召開國會權、特赦權等，其權力之大使美國體制成為最早最典型的“總統(tǒng)制”——政府首腦兼國家元首的單首長制。總統(tǒng)權力之大是與其責任之大成正比的，他必須有足夠權力來切實執(zhí)行國會制定的一切法律，制憲會議在授予這些權力時是反復辯論過的。

議案否決權：總統(tǒng)有權駁回國會通過的議案，要求重新審議。反對意見認為，總統(tǒng)的一票否決使他一人凌駕于整個立法部門之上，違反三權分立。支持者則認為，設立總統(tǒng)職位為的就是限制立法部門，如果總統(tǒng)沒有對國會議案的否決權，將淪為國會的工具。否決權可以有效牽制國會出于意氣用事或黨派偏見等因素造成的倉促及不當立法。辯論的結(jié)果是更為穩(wěn)妥的兩相兼顧：總統(tǒng)有權駁回國會通過的議案，但國會兩院可以三分之二多數(shù)再行否決。相互否決為立法增添了一層保險，而三分之二多數(shù)體現(xiàn)了慎之又慎。

官員任命權：總統(tǒng)有權任命外交官員、最高法院法官、所有合眾國軍官，以及依法設置的一切聯(lián)邦官員。但是，不由他一人說了算，他的提名必須得到參議院批準，然后再由他來委任。參院若不批準，總統(tǒng)可以再提人選，故即便提名受阻，最終的任命也必出自總統(tǒng)。由總統(tǒng)獨自遴選官員是為了加強責任，相比一個專門的人事任命組織或者整個參議院來任命，一人負責會更多謹慎，更少干擾，即便為了個人名聲，他也不敢公開徇私舞弊。參議院批準是為了對總統(tǒng)施加隱性壓力，兩部門合作任命，其過程必置于眾目睽睽之下，可有效防止密室政治。

總統(tǒng)有權統(tǒng)帥陸海軍以及奉召為合眾國執(zhí)行任務的各州民團。這點比較好理解，指揮戰(zhàn)爭最需要一人集權的當機立斷了，倘若行政權與統(tǒng)帥權分開，一旦發(fā)生戰(zhàn)爭便不可想象。不過總統(tǒng)的宣戰(zhàn)、議和、簽約等外交權力都要受到國會制約。

總之，總統(tǒng)手握大權，但他在行使權力時，幾乎都要得到參議院的認可批準，再加上任期有限和彈劾免職等規(guī)定，總統(tǒng)不可能成為一個民選的君主。

單獨一人還是一職多人

最高行政官授予單獨一人好呢，還是一職多人？有代表主張兩至三人，也有的主張成立一個委員會來共同負責。他們說權力集于一人是“君主制的胚胎”，難道我們剛剛趕跑一個英王，自己又來立一個？美國人民豈能答應。

主張行政官為一人的則認為，這是執(zhí)法性質(zhì)所致。立法時應考慮周密，盡量慎重，為的是防止倉促行事。但法律一旦制定，便不宜再遲疑不決，有法不依只會損傷法的尊嚴。經(jīng)驗也證明，各州憲法雖有不同，但行政長官均為一人。執(zhí)法若不能堅決果斷，令行禁止，就不足以保護公民和國家安全。

世界上任何二人都不會完全一致的，一職多人的后果必定產(chǎn)生意見分歧，推諉扯皮，甚至結(jié)黨營私，爭權奪利，形成不可調(diào)和的派系之爭。而他們的矛盾也遲早會擴散下去，造成行政癱瘓，關鍵時刻更將導致混亂危險。執(zhí)掌權力的人越多，權威反而被削弱，更兼責任不明，難以問責追究。常言道一個和尚挑水喝，權責集于一人是為了強化個人負責精神，做事更能負責、決斷、靈活、及時。同時，監(jiān)督目光也聚焦于他一人，無法掩蓋或逃避責任。

當然，制憲者不會天真地將如此重任無條件地授予一人。總統(tǒng)與國王沒有可比性，他只是人民定期選出的公仆，權力是暫時的，受到制衡，還有隨時被罷免的威懾。

總統(tǒng)如何產(chǎn)生

喬治·華盛頓在1787年制憲會議

如此重要的人物將如何產(chǎn)生？制憲者討論了眾多可能性：國會委任、國會選舉、參議院選舉、州長們選舉、人民直選、選舉人團選舉等，甚至還有人建議讓國會少數(shù)人抽簽的方法。

提議總統(tǒng)由國會委任或選舉產(chǎn)生，是考慮到總統(tǒng)執(zhí)行的是國會的法律。但反對者認為，如果國會既可選任他，亦可罷免他，總統(tǒng)便將成為國會的造物。他為了當選或連任便有了依附國會的動機，或者與議員串通勾結(jié)，致使立法得以控制行政。為了維護總統(tǒng)對國會的獨立，選舉權必須交給別的源泉。

如果讓州長們聯(lián)合起來選舉，他們很容易將州的利益，而非國家利益放在首位。否定參議院來選任也是同理，因為參議員是各州代表。而總統(tǒng)為了捍衛(wèi)國家利益，需挺身抵御各州對聯(lián)邦權力的侵蝕。

人民直選也存在問題，大州與小州人數(shù)相差巨大，小州將毫無機會。而操作性也很可疑：選民分散，對具體的總統(tǒng)人選及其政治態(tài)度難以作出判斷，容易誤信或被煽動。

但至關重要的是，權力來源決定權力對誰負責，一個共和政府的合法性只能來自人民。而作為聯(lián)邦，又必須照顧到各州的平衡。最后，制憲者設計出一個兩全之法：專為選舉總統(tǒng)而臨時設置一個居間機構——“選舉人團”。“選舉人”的產(chǎn)生方法由各州議會規(guī)定，但一切議員、官員等擔任公職者不準擔任選舉人。選舉人名額為各州參眾兩院議員人數(shù)之和，這樣大小州各有所得。選舉人在同一天分別在本州集合選舉總統(tǒng)，每人投票選舉二人，再將封印后的投票結(jié)果送交聯(lián)邦參議院議長，由議長在國會全體議員前公開拆封數(shù)票。

如此產(chǎn)生的選舉人來源廣泛，又是臨時差事，彼此難以串通舞弊，其態(tài)度亦無法預測，所以要預先集體收買他們幾乎不可能。選舉定在各州舉行，可以避免選民的情緒化，減小選舉對社會的震動?？紤]到當時的條件，這種安排既能體現(xiàn)人民意志，又避免被人操縱，可謂用心良苦的萬全之策。不過制憲者絕對不會想到，交通和信息科技的發(fā)展，能將時空壓縮到今天的狀態(tài)，乃至他們設置的阻力可以說幾近于無。當代大選和他們的設想已經(jīng)相去甚遠，巡回競選、兩黨代表大會、候選人辯論等全都聲勢浩大，而這些活動可能正是他們當初想避免的大選震蕩。

美國早年的大選只關心選舉人票，根本不計算普選票，后來才慢慢重視普選票。1824年，仍有六個州的選舉人由州議會任命，所以無法計算普選票。這次大選，特朗普只贏了選舉人票，類似情況也曾發(fā)生過多次，雖然合憲，但反對者不服，抗議它不符合一人一票的民主，這就關系到憲法本身了。

選舉人制度是制憲會議反復斟酌辯論后的決定。美國是合眾為一的聯(lián)邦，制憲時如果完全按選民人數(shù)來選舉總統(tǒng)，小州一定會拒絕加入聯(lián)邦，因為這等于要他們放棄在邦聯(lián)中曾經(jīng)享有的平等表決權。現(xiàn)在美國聯(lián)邦的性質(zhì)未變，若按普選票，人口最稠密的東西兩岸足以決定總統(tǒng)人選，這從聯(lián)邦制角度看并不合理。按法選出的總統(tǒng)自然是全體美國人的合法總統(tǒng)，民主制可以容忍“不是我的總統(tǒng)”的說法，但這種說法本身似乎缺乏民主精神，缺乏對憲法和其他選民的尊重。如果僅僅因為你沒有投票給他，他就不是你的總統(tǒng)，那么沒有一個總統(tǒng)可以說是全體美國人的總統(tǒng)了。當美國人民普遍認為選舉人制度不民主不公正時，完全可以通過修正案來修改，但在此之前，這個制度仍然合法有效。

憲法歷經(jīng)兩百多年，其中關于總統(tǒng)產(chǎn)生的規(guī)定已經(jīng)修改過不止一次。美國在制憲之時尚無黨派之分，故規(guī)定選舉人票數(shù)最高并過半者為總統(tǒng)，次之為副總統(tǒng)?？墒屈h派之爭不期而至，華盛頓退隱后的首次大選結(jié)果就是一個尷尬組合，總統(tǒng)亞當斯和副總統(tǒng)杰斐遜分屬對立黨派，造成政治危機。1804年，第十二條修正案通過，規(guī)定總統(tǒng)和副總統(tǒng)分別開列計票，客觀上承認了黨派的合法存在。從此大選再也離不開黨派的操作，甚至演變?yōu)辄h派的中心任務。

任職期限與是否連任

總統(tǒng)任期年限是和權力來源、可否連任、可否彈劾等問題緊密關聯(lián)的。如果是國會選舉產(chǎn)生，就絕對不能連任，否則總統(tǒng)將聽命于國會。如果不可連任，任期便可延長。如果不可彈劾，任期便應縮短，亦不可連任，否則遲早會成為終身制。梅森言辭激烈地反對連任：“（所謂）行為良好，繼續(xù)任職的行政官，不過是終身行政官的一種稍微溫和的提法。實現(xiàn)了終身制，再往下輕而易舉走一步，就是世襲制?！比羰沁@一動議取得成功，他驚呼很有可能活著再看到一場革命了。

在此類壓力下，會議一度通過決議，規(guī)定總統(tǒng)任期七年，不得連任，但后來又被推翻了。理由是官員任期太短會影響其意志與動力，難以作長遠打算。任何政策的落實見效都需要足夠的時間來檢驗，任期太短不足以評判總統(tǒng)的為政。適當放長總統(tǒng)任期，可以使他更加心智堅定，敢于擔當，更多考慮長遠公益，不去刻意迎合民眾或國會。

總統(tǒng)若能得到人民認可，應該可以連任，這既能保持政策的連續(xù)和國家的穩(wěn)定，還可提升總統(tǒng)的行動力，充分發(fā)揮他已獲得的經(jīng)驗。按漢密爾頓的說法，連任還有一個作用——“以其貪位之心限制其貪婪之舉”，即防止“有權不用，過期作廢”之想。憲法規(guī)定了較為適中的四年任期，沒有提及連任與否，這是默許連任。既然連任需要再次選舉，不稱職者自然會被淘汰。

富蘭克林對設立總統(tǒng)職位一直十分懷疑，他頗為擔憂地說：“第一個被放在掌舵位置上的人，會是個好人。后繼者會是怎樣的人，就無人知道了。這里也和別的國家一樣，行政官的地位總會不斷提高，直到以君主制告終?！爆F(xiàn)在看來，他對分權制衡的成功率似乎太過悲觀了。第一個被放在這個位置上的華盛頓并未戀棧不舍，他兩屆期滿后決意告別政壇。人們理解，他急于歸隱的原因之一是不愿死在任上，造成總統(tǒng)終身制的誤解。后繼者杰斐遜及隨后幾位均照此辦理，兩屆慣例便約定俗成。直到二戰(zhàn)，羅斯福打破常規(guī)，居然連選連任四屆，這引發(fā)了美國人的警覺：對一個總統(tǒng)，到底給予多少信任比較合適？答案是第二十二條修正案：“無論何人，當選擔任總統(tǒng)職務不得超過兩次。”羅斯福死于1945年，修正案于1951年通過。

總統(tǒng)是否可以罷免

總統(tǒng)若是無能、瀆職、背信棄義、腐化墮落，自然都應被及時制止，不能等他任期結(jié)束，罷免方式就是彈劾。反對彈劾者認為，彈劾會影響總統(tǒng)工作的連續(xù)性，還會損傷他的獨立性。但多數(shù)代表相信，沒有人能夠高居于法律之上，如果不能罷免一個行為不當?shù)目偨y(tǒng)，他必無法無天。壞總統(tǒng)就該置于彈劾的畏懼之下，好總統(tǒng)則不怕彈劾。如若彈劾不公正，也可以體面地還他清白。梅森詰問道：“世上有人能高于正義嗎？……如果允許一個人高于正義，他還不會冒天下之大不韙，干出極端不義之舉嗎？”

那么彈劾權交給誰最合適？是國會呢，還是由各州選擇若干法官組成專門法庭來負責？如若授予國會，國會將視之為利劍，用來摧毀總統(tǒng)的獨立性，而總統(tǒng)為了逃避彈劾便會去討好或收買國會，這無疑給了國會控制總統(tǒng)的權力。如果彈劾權授予法官，法官便可能與國會勾結(jié)起來給總統(tǒng)設圈套，合謀搞彈劾。兩種方法都不符合分權原則。最后的決定是利用多方牽制來保障公正：由眾議院以簡單多數(shù)通過彈劾議案，參議院負責審理，最高法院首席大法官擔任主席。未得出席的參議員的三分之二同意，不得被判有罪。

是否給予總統(tǒng)薪酬

議員和法官都因其服務獲得薪酬，所以代表們對給予總統(tǒng)薪酬并無異議，反對者僅富蘭克林一人。他感觸頗深地發(fā)表長篇大論，指出野心和貪婪乃人世間最強有力的兩種激情，若是將榮耀與利潤集于一人，總統(tǒng)這把交椅就足以讓天上地下都趨之若鶩，成為野心勃勃者的爭奪目標。長此以往，他們必將拉幫結(jié)派、大肆騷動，聯(lián)邦政府也將以君主制告終，所以務必要使總統(tǒng)這個位置無利可圖才是。那么誰會愿意來當這個義務總統(tǒng)呢？富蘭克林認為，此人的動機只能來自為公眾服務的樂趣，來自個人的榮譽感。對講究原則的紳士來說，受到眾人敬重難道不是最大的回報嗎？他以華盛頓為榜樣：“連起碼的年薪也不要，執(zhí)法率軍達八年之久，僅憑一顆愛國的赤子之心?！?/p>

此話一出，除了漢密爾頓恭敬地表示贊賞，其他代表均未附議。不用說也明白，世間不受利誘者實為罕見，像華盛頓這樣財富美德兼?zhèn)渲瞬豢啥嗟?，總統(tǒng)若無薪酬，許多稱職之人便會被剝奪當總統(tǒng)的機會。

憲法的規(guī)定合理而有節(jié)制：“總統(tǒng)得因其服務在規(guī)定時間內(nèi)接受俸給，在其任期之內(nèi)，俸金數(shù)額不得增加或減低，他亦不得在此任期內(nèi)，自合眾國政府和任何州政府接受其他報酬。”

擔任總統(tǒng)的條件

關于這個問題的爭論可以說是最少的，因為對一個共和國來說，每個公民都應該有通向最高職位的平等權利，不受財富多寡、宗教信仰的限制，所以憲法只是規(guī)定：“只有出生時為合眾國公民，或在本憲法實施時已為合眾國公民者，可被選為總統(tǒng)；凡年齡未滿三十五歲，或居住合眾國境內(nèi)未滿十四年者，不得被選為總統(tǒng)?！睉椃]有設定年齡上限。

為了革除美國在邦聯(lián)治下的亂象，制憲者根據(jù)共和體制的基本原則，設計出了一個能夠?qū)崿F(xiàn)其目的的機制。他們的出發(fā)點不是偉大的理想，而是真實的人性，特別是權力的自我擴張趨勢。他們設置一道道閘門，堵住一個個漏洞，防范權力的濫用危害人民的自由和權利。有了分權制衡的切實保障后，他們才敢將行政大權托付總統(tǒng)一人；而總統(tǒng)有了足夠權力，才能嚴明執(zhí)法，美國的法治社會才有堅實的基礎。

制憲會議足足開了一百十六天，開得如此漫長而艱難，是由于不同的利益與政見必須達成妥協(xié)，聯(lián)邦才有望維系。代表們態(tài)度認真，考慮慎密，辯論充分，因為制定這部憲法不是用來裝飾門面的，它必須得到各州人民批準才能生效。憲法幾易其稿，本已通過的決議，只要有異議，就不厭其煩地拿出來再議、再更改、再表決，目的只有一個——盡可能將根本大法制定合理完備，使之經(jīng)得起實踐的考驗，經(jīng)得起時代的變遷，使這個稚嫩的共和國能夠在法治下生存下去，強大起來。