一、國(guó)民政府如何搞監(jiān)察工作

1928年6月國(guó)民黨完成形式上的統(tǒng)一后，宣布國(guó)家結(jié)束軍政、進(jìn)入訓(xùn)政階段。依據(jù)孫中山“五權(quán)憲法”的原理，國(guó)民政府應(yīng)由司法、立法、行政、考試、監(jiān)察五院組成。10月8日，五院制的《國(guó)民政府組織法》公布。孫中山設(shè)計(jì)“五權(quán)憲法”時(shí)的指導(dǎo)思想就是融合中西政治智慧，秉持一種開(kāi)放的政治立場(chǎng)。正如他在提到監(jiān)察權(quán)時(shí)所說(shuō)：“中國(guó)古時(shí)舉行考試和監(jiān)察的獨(dú)立制度，也有很好的成績(jī)，像滿清的御史，唐朝的諫議大夫，是很好的監(jiān)察制度。舉行這種制度的大權(quán)，就是監(jiān)察權(quán)，監(jiān)察權(quán)就是彈劾權(quán)。外國(guó)現(xiàn)在也有這種權(quán)，不過(guò)把他放在立法機(jī)關(guān)之中，不能獨(dú)立成一種治權(quán)罷了?！?/p>

根據(jù)孫中山的設(shè)想，訓(xùn)政時(shí)期的監(jiān)察院主要權(quán)力包括彈劾、審計(jì)等權(quán)力。1947年《中華民國(guó)憲法》又增加了監(jiān)察院對(duì)總統(tǒng)任命的司法院、考試院的正副院長(zhǎng)、大法官和考試委員會(huì)委員的人事同意權(quán)。具體來(lái)說(shuō)：一，彈劾權(quán)。《國(guó)民政府組織法》第四十六條規(guī)定，監(jiān)察院彈劾權(quán)的行使對(duì)象為公務(wù)員（包括南京國(guó)民政府的一切官吏，無(wú)官階大小之分，亦無(wú)中央與地方之分）的違法與失職行為。二，審計(jì)權(quán)。審計(jì)部隸屬監(jiān)察院，獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)，負(fù)責(zé)審核全國(guó)財(cái)政。三，調(diào)查權(quán)。調(diào)查權(quán)是監(jiān)察院為了解有關(guān)情況而對(duì)各級(jí)機(jī)關(guān)的行政事務(wù)展開(kāi)調(diào)查和質(zhì)詢的權(quán)力。四，糾舉權(quán)。抗戰(zhàn)時(shí)期，根據(jù)《非常時(shí)期監(jiān)察權(quán)行使暫行辦法》的規(guī)定，糾舉權(quán)主要是指監(jiān)察委員或監(jiān)察使對(duì)公務(wù)員違法或?yàn)^職行為，認(rèn)為應(yīng)迅速免職或者其他緊急處置的，可以超越原來(lái)彈劾公務(wù)員的辦案程序進(jìn)行書面糾舉，以書面形式單獨(dú)呈請(qǐng)監(jiān)察院院長(zhǎng)審議，院長(zhǎng)同意糾舉的，則送交該公務(wù)員的主管機(jī)關(guān)長(zhǎng)官或上級(jí)機(jī)關(guān)長(zhǎng)官。五，建議權(quán)。各機(jī)關(guān)公務(wù)員對(duì)非常時(shí)期之應(yīng)辦事項(xiàng)有奉行不力或失當(dāng)者，監(jiān)察委員或監(jiān)察使有權(quán)以書面形式提出意見(jiàn)或建議，呈給院長(zhǎng)審批后，送交各該主管機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)處理。

在訓(xùn)政時(shí)期，監(jiān)察院名義上是國(guó)民政府的最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，于1931年2月正式成立，職能為監(jiān)督國(guó)民政府各機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，在性質(zhì)上屬于準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)。監(jiān)察院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)各一人，下設(shè)有專職監(jiān)察委員及審計(jì)部。院長(zhǎng)的任命由國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)選任。1947年《中華民國(guó)憲法》頒行后，則規(guī)定監(jiān)察委員由地方議會(huì)選舉產(chǎn)生，正副院長(zhǎng)由監(jiān)察委員互選決出，均任期六年。

二、首任院長(zhǎng)于右任僅僅是個(gè)書法家嗎？

從1931年2月2日在南京國(guó)民政府禮堂宣誓就任監(jiān)察院長(zhǎng)開(kāi)始，于右任長(zhǎng)期主持監(jiān)察院。1948年6月，以蔣介石為總統(tǒng)的“行憲”政府產(chǎn)生后，訓(xùn)政時(shí)期的監(jiān)察院依法終止工作，于右任繼續(xù)當(dāng)選為“行憲”時(shí)期的監(jiān)察院院長(zhǎng)。他是國(guó)民黨政府五院院長(zhǎng)中任職時(shí)間最長(zhǎng)的，為民國(guó)時(shí)期的監(jiān)察制度的運(yùn)作殫精竭慮，做出了不小的歷史貢獻(xiàn)。

于右任上任后不久，就發(fā)表談話指出：“一個(gè)蚊蟲(chóng)，一個(gè)蒼蠅，一個(gè)老虎，只要他有害于人，監(jiān)察院都給他以平等待遇，并不是專打掉小的而忘了大的，也不是專管大的而不管小的?！睂?duì)此，于右任特別強(qiáng)調(diào)監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使，曾明確申明：“彈劾權(quán)之行使，系由監(jiān)察委員單獨(dú)行使，院長(zhǎng)只能依法送達(dá)懲戒機(jī)關(guān)?！?933年發(fā)生彈劾鐵道部長(zhǎng)顧孟余事件后，有記者問(wèn)于右任對(duì)顧案的看法時(shí)，他表示：“監(jiān)察委員彈劾官吏，乃其固有職權(quán)，院長(zhǎng)本人不能干涉，更無(wú)所謂政治動(dòng)機(jī)”，“主張一切依法進(jìn)行，其個(gè)人無(wú)任何成見(jiàn)”。

于右任就任監(jiān)察院長(zhǎng)時(shí)，已成立兩年的監(jiān)察院還沒(méi)有一名監(jiān)察委員，他的當(dāng)務(wù)之急就是物色監(jiān)察委員提請(qǐng)國(guó)民政府任命。在國(guó)民黨訓(xùn)政時(shí)代，人民沒(méi)有權(quán)利選舉民意代表，監(jiān)察委員只能由政府任命，性質(zhì)上屬于官吏而不是民意代表。不過(guò)，于右任還是網(wǎng)羅了一批國(guó)民黨元老或有聲望的社會(huì)名流擔(dān)任監(jiān)察委員，如劉成禺、朱慶瀾、高一涵、呂志伊、于樹(shù)法、杜重遠(yuǎn)、沈尹默等。曾長(zhǎng)期擔(dān)任監(jiān)察院秘書長(zhǎng)的楊亮功后來(lái)回憶說(shuō)：“右老為國(guó)家網(wǎng)羅人才時(shí)，都從國(guó)內(nèi)的各大學(xué)中去物色。許多人與右老根本不相識(shí)，但右老往往因?yàn)榭戳怂麄兊奈恼禄蚵?tīng)到了他們的才名而去找他們。”每一位監(jiān)察委員均有權(quán)單獨(dú)向違法失職官員提出彈劾，經(jīng)過(guò)三名監(jiān)委審查，只要其中有兩人認(rèn)為應(yīng)付懲戒，這名被彈劾的官員就要被移送至懲戒機(jī)關(guān)。

為克服調(diào)查案件所遇阻力，于右任頗為重視制度建設(shè)?！侗O(jiān)察委員保障法》規(guī)定，監(jiān)察委員一經(jīng)宣誓就職，非經(jīng)其本人同意不得調(diào)轉(zhuǎn)其他工作，監(jiān)察委員除了被開(kāi)除國(guó)民黨黨籍（訓(xùn)政時(shí)期監(jiān)察委員均系國(guó)民黨員）或受刑事等處分外，不得免職停職或罰俸，監(jiān)察委員不受逮捕或監(jiān)禁（除現(xiàn)行犯外）。這些特殊保障，使監(jiān)察委員可以不受干擾地從事監(jiān)察工作?！侗O(jiān)察院調(diào)查證及其使用規(guī)則》強(qiáng)調(diào)調(diào)查人員展開(kāi)調(diào)查時(shí)，各機(jī)關(guān)主管人員不得拒絕或者藏匿被調(diào)查之案件，行使職權(quán)時(shí)既可以針對(duì)具體的人，又可以針對(duì)具體的事?？梢垣@得具體的人證、物證，遇必要情況，憑調(diào)查證還可以得到警察協(xié)助等。

1933年2月22日，于右任決定將全國(guó)初步劃分為十四個(gè)監(jiān)察區(qū)，并依法在各個(gè)監(jiān)察區(qū)設(shè)立監(jiān)察使署，委派監(jiān)察使。同年4月，隨著中央勢(shì)力的不斷擴(kuò)大，監(jiān)察院增設(shè)為十六個(gè)監(jiān)察區(qū)。4月29日，于右任在《監(jiān)察使之設(shè)置與國(guó)家政治之推進(jìn)》一文中闡述了設(shè)置監(jiān)察使的意義與任務(wù)，指出監(jiān)察使行使監(jiān)察權(quán)應(yīng)該“內(nèi)外并重”，鑒于“監(jiān)察委員集中中央，不易周知各地方吏治得失，而民間疾苦由于地方官吏之貪污失職，或?yàn)E用權(quán)力者，亦復(fù)難于周悉”，所以國(guó)民政府特派監(jiān)察使巡回監(jiān)察各地，使得中央政策的制定與實(shí)行能夠顧及到全國(guó)各地的具體情況。依據(jù)巡回監(jiān)察規(guī)程，于右任還賦予了各地監(jiān)察使三種職權(quán)，分別是“得向所派監(jiān)察區(qū)內(nèi)各官署及其他公立機(jī)關(guān)查詢或調(diào)查檔案冊(cè)籍”、“對(duì)于所派監(jiān)察區(qū)內(nèi)公務(wù)人員之違法失職，認(rèn)為情節(jié)重大，須急速救濟(jì)者，得逕行通知該官長(zhǎng)官”、“得接受人民舉發(fā)公務(wù)員違法失職之書狀，但不批答”。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，監(jiān)察制度有某些修正，以適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的戰(zhàn)爭(zhēng)情況。1938年底，國(guó)民政府公布了《非常時(shí)期監(jiān)察權(quán)行使法》，主要是擴(kuò)大監(jiān)察委員的職能范圍，對(duì)違法失職官員，如按平時(shí)彈劾程序可能貽誤時(shí)機(jī)，因而授權(quán)監(jiān)察委員得向被彈劫人的主管官員或其上級(jí)機(jī)關(guān)提出“糾舉”，由主管官員或其上級(jí)機(jī)關(guān)作出緊急處置。此外，采取集體監(jiān)察方法，派出戰(zhàn)地巡察團(tuán)對(duì)軍風(fēng)紀(jì)、傷兵救護(hù)以及戰(zhàn)區(qū)行政等開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)察。

三、不忘“打虎”初心的于右任

于右任上任后不久，就發(fā)生了彈劾行政院長(zhǎng)汪精衛(wèi)案。1932年5月，在汪精衛(wèi)主持下，中日簽訂了《淞滬停戰(zhàn)協(xié)定》。根據(jù)各國(guó)憲法，凡簽訂條約必須經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)，《國(guó)民政府組織法》亦規(guī)定宣戰(zhàn)、媾和及其他重要國(guó)際事項(xiàng)均須經(jīng)立法院議決。但汪精衛(wèi)借口《國(guó)民政府組織法》中未包括條約案在內(nèi)，因而不送交立法院審議，擅自與日本簽約。因此，監(jiān)察院對(duì)汪精衛(wèi)提出彈劫。但當(dāng)時(shí)正是“蔣汪合作”時(shí)期，蔣介石支持《淞滬停戰(zhàn)協(xié)定》的簽約。這樣即使于右任以辭職表示抗議亦無(wú)濟(jì)于事。事隔一年，汪精衛(wèi)又一次不經(jīng)立法院通過(guò)，徑直與日本政府簽訂了《塘沽協(xié)定》。

雖然彈劾行政院院長(zhǎng)受挫，但是翌年（1933）卻是于右任“打老虎”較為風(fēng)光的一年。在中央政府，頗受輿論關(guān)注的是鐵道部長(zhǎng)顧孟余被彈劾案。事情起因是監(jiān)察委員劉侯武指控顧孟余在向外國(guó)采購(gòu)大潼路鐵道器材的訂約中，存在“喪失國(guó)權(quán)、違反國(guó)法、損害國(guó)益瀆職營(yíng)私情節(jié)”。

根據(jù)《彈劾法》等法律規(guī)定，經(jīng)多數(shù)審查委員認(rèn)為被彈劾人應(yīng)付懲戒時(shí)，“監(jiān)察院應(yīng)即將被彈劾人移付懲戒”。而《公務(wù)員懲戒法》又規(guī)定，監(jiān)察院應(yīng)根據(jù)被彈劾人的不同分類將彈劾案移送不同的懲戒機(jī)關(guān)。顧孟余作為政務(wù)官，所對(duì)應(yīng)的懲戒機(jī)關(guān)是國(guó)民政府政務(wù)官懲戒委員會(huì)。1933年6月2日，監(jiān)察院呈文國(guó)民政府，提出彈劾顧孟余案，并將彈劾案移送國(guó)民政府政務(wù)官懲戒委員會(huì)。監(jiān)察院彈劾權(quán)的運(yùn)用是到移付懲戒為止，以后便是懲戒機(jī)關(guān)裁決，監(jiān)察院可以在認(rèn)為懲戒機(jī)關(guān)遲遲不予辦理的情況下向懲戒機(jī)關(guān)質(zhì)問(wèn)，但無(wú)權(quán)干涉懲戒機(jī)關(guān)的決定。

依據(jù)《公務(wù)員懲戒法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)民政府政務(wù)官懲戒委員會(huì)在收到監(jiān)察院彈劾顧孟余案后應(yīng)及時(shí)調(diào)查、審核和裁決。但是，政務(wù)官懲戒委員會(huì)對(duì)此案竟然一拖再拖，延時(shí)四個(gè)月之久。直到10月11日，國(guó)民政府政務(wù)官懲戒委員會(huì)才通過(guò)了顧孟余不受懲戒之決議。其理由是據(jù)查合同各條款均屬購(gòu)買材料及分期付款等事項(xiàng)，與借款契約不同，不能認(rèn)為是借款合同。而真實(shí)原因則是顧孟余作為時(shí)任行政院院長(zhǎng)汪精衛(wèi)的親信，得到后者有意的袒護(hù)。不僅于此，汪精衛(wèi)還利用自己是國(guó)民黨中央政治會(huì)議主席的職權(quán)，在第四百十六次“中政會(huì)”常會(huì)上通過(guò)了對(duì)《彈劾法》的補(bǔ)充辦法，主要是限制監(jiān)察院的職權(quán)，規(guī)定非經(jīng)懲戒機(jī)關(guān)決定，監(jiān)察院不得披露案情。為此于右任憤而出走陜西老家，但補(bǔ)充辦法已經(jīng)正式公布并實(shí)行。

歷時(shí)七個(gè)多月的“顧孟余案”以這樣的結(jié)局結(jié)束，自然引起監(jiān)察院嘩然，監(jiān)察委員紛紛表示忍無(wú)可忍，堅(jiān)決呈請(qǐng)免職。社會(huì)輿論也普遍以違法失職官吏未受應(yīng)有懲戒來(lái)證明監(jiān)察院無(wú)能和無(wú)作為，但這種看法對(duì)監(jiān)察院來(lái)說(shuō)是不公平的。

從世界各國(guó)的監(jiān)察制度和實(shí)踐看，絕大多數(shù)國(guó)家是監(jiān)察機(jī)關(guān)介入懲戒程序的。如美國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)會(huì)眾議院有權(quán)提出針對(duì)總統(tǒng)、副總統(tǒng)與合眾國(guó)的有文職官員的彈劾案，而參議院獨(dú)自擁有審理一切彈劾案的權(quán)力。在“顧孟余案”中，盡管監(jiān)察院對(duì)國(guó)民政府政務(wù)官懲戒委員會(huì)的裁決不滿，但是卻無(wú)法改變它的決定，因?yàn)閲?guó)民政府實(shí)行的是彈劾和懲戒完全分離的制度。監(jiān)察院被排斥在審理與懲戒程序之外，造成了監(jiān)察院彈而不懲，監(jiān)察權(quán)失去了完整性、強(qiáng)制性和權(quán)威性。

四、國(guó)民政府監(jiān)察體制的缺點(diǎn)

這種監(jiān)察權(quán)力的制度設(shè)計(jì)，其實(shí)是與當(dāng)時(shí)的國(guó)民黨政府體制有關(guān)。在這種體制下，國(guó)民黨的決議高于一切，監(jiān)察院必須接受國(guó)民黨的監(jiān)督與指揮。1928年10月，國(guó)民黨中央頒布《訓(xùn)政綱領(lǐng)》，明確規(guī)定政治委員會(huì)“領(lǐng)導(dǎo)國(guó)民行使政權(quán)，國(guó)民政府總攬治權(quán)”，即由國(guó)民黨指導(dǎo)和監(jiān)督國(guó)民政府的重大國(guó)務(wù)活動(dòng)，并負(fù)有議決、修正與解釋國(guó)民政府組織法的權(quán)力。對(duì)監(jiān)察權(quán)力而言，國(guó)民黨中央監(jiān)察委員會(huì)可以控制國(guó)民政府監(jiān)察院的權(quán)力，監(jiān)察院所決定的應(yīng)付懲戒事件，如果被彈劾的是國(guó)民黨中央高官，就必須將彈劾案連同證據(jù)物件移送中央監(jiān)察委員會(huì)請(qǐng)求懲戒。

在地方政府層面，同樣在1933年，一批省主席因違法違紀(jì)而被監(jiān)察院彈劾。江西省主席魯滌平因南昌商人郭青庭承辦的谷物逾期未交，便將郭送公安局扣押達(dá)一年，拒不根據(jù)法律移交法院，因而被監(jiān)察院彈劾，后受“申誡”處分。繼魯滌平之后的江西省主席熊式輝，違法在全省征收“清匪附加捐”，雖被行政院下令停止但仍繼續(xù)征收，被監(jiān)察院彈劾后受“申誡”處分。浙江省主席張難先，當(dāng)杭縣公安局根據(jù)監(jiān)察院命令在一批依法封存的機(jī)器上貼監(jiān)察院的封條時(shí)，竟由省政府下令將該公安局長(zhǎng)免職。監(jiān)察委員周覺(jué)提出彈劾案，經(jīng)審查通過(guò)，張難先受“申誡”處分。熱河省主席湯玉麟，面對(duì)日軍進(jìn)犯不戰(zhàn)而逃，監(jiān)察委員高一涵等提出彈劾。據(jù)此，國(guó)民政府下令通緝。江蘇省主席顧祝同，違法包庇已被監(jiān)察院彈劾的該省民政廳長(zhǎng)趙啟騄，被監(jiān)察院彈劾，迫使國(guó)民政府對(duì)江蘇省政府改組。新疆省主席金樹(shù)仁，擅自與蘇聯(lián)私訂“新蘇商約”，被監(jiān)察院彈劾，其觸犯刑律部分交刑事機(jī)關(guān)查處。

抗戰(zhàn)結(jié)束后，于右任領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)察院，較為突出的表現(xiàn)是彈劾行政院院長(zhǎng)宋子文。1947年2月，發(fā)生了震撼全國(guó)的“黃金風(fēng)潮”，直接責(zé)任者是行政院長(zhǎng)宋子文與中央銀行總裁貝祖貽。1947年3月2日，監(jiān)察委員對(duì)宋子文、貝祖貽等提起彈劾。彈劾書指出，日本投降時(shí)，中央銀行有庫(kù)存黃金五百余萬(wàn)兩，外匯美金六億余元，還有接收敵偽銀行的存金，金融狀況不謂不豐。但宋子文指揮貝祖貽等人運(yùn)用黃金政策不當(dāng)，欲以拋售黃金收縮通貨，卻泄漏國(guó)庫(kù)黃金的存數(shù)，使幾家錢業(yè)機(jī)構(gòu)大量收購(gòu)黃金，結(jié)果黃金日少而通貨日多，橫溢泛濫永無(wú)回籠之望。彈劾書尖銳指出：“宋子文的財(cái)政政策無(wú)一不與民爭(zhēng)利，無(wú)一不在培植官僚資本，無(wú)一不為洋貨張目，人們譏為買辦政權(quán)?！睆椲罆挠^點(diǎn)反映了人們對(duì)當(dāng)局財(cái)政政策的強(qiáng)烈不滿。雖然彈劾書是在3月2日提出，而前一日（3月1日）宋子文已經(jīng)主動(dòng)辭去行政院長(zhǎng)職務(wù)，監(jiān)察院的彈劾沒(méi)有直接導(dǎo)致宋子文的下臺(tái)。所以有論者認(rèn)為監(jiān)察院對(duì)宋子文這樣的高官顯爵，只有打打“馬后炮”的勇氣，正如監(jiān)察院在審查彈劾書時(shí)所說(shuō)：“該宋子文于金鈔風(fēng)潮后既經(jīng)自請(qǐng)去職，應(yīng)毋庸再付懲戒?！钡珜?duì)行政院院長(zhǎng)提出彈劾，不可能是一時(shí)沖動(dòng)之舉，事先必須耗時(shí)搜集證據(jù)，從這個(gè)意義上講，于右任主持下的監(jiān)察院還是有“打老虎”勇氣的。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1931年2月至1937年6月，監(jiān)察院共提出彈劾案八百七十七件，被彈劾的公務(wù)員有一千五百四十三人；1937年7月到1947年底，共提出彈劾案八百五十五件，被彈劾的公務(wù)員為一千五百十五人。僅1947年監(jiān)察院就彈劾一百四十四人，其中包括行政院長(zhǎng)一人、中央銀行總裁一人、省主席三人、省高等法院院長(zhǎng)兩人等。雖然監(jiān)察院的實(shí)際成效有限，但是能夠在艱難中前往，當(dāng)然與時(shí)任院長(zhǎng)于右任的努力有關(guān)。

資料來(lái)源：

①楊曙光：《國(guó)民黨訓(xùn)政時(shí)期監(jiān)察制度評(píng)析》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第一期

②劉云虹：《從“顧孟余案”看監(jiān)察院的彈劾制度》，《民國(guó)檔案》2010年第四期

③徐矛：《于右任與監(jiān)察院——國(guó)民政府五院制度掇要之二》，《民國(guó)春秋》1994年第二期

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