“補短板”，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五大任務(wù)之一。中國在“十三五”時期，最重大也最重要的“補短板”是全面扶貧脫貧。這個“短板”中還有“短板”，那就是基本公共服務(wù)均等化。我們曾經(jīng)提出過一個和全面建成小康社會同步的目標(biāo)，或者說，內(nèi)在于全面建成小康社會的目標(biāo)：“基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)”，其用意是良苦的。但是，到2020年，這個目標(biāo)顯然是無法實現(xiàn)了，所以，我們將這個目標(biāo)修改為，到2020年，“提高公共服務(wù)共建能力和共享水平”。

為什么到2020年做不到“基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)”的目標(biāo)？毋庸置疑，是我們犯了操之過急的老毛病，低估了實現(xiàn)這一目標(biāo)的難度。當(dāng)然，這不是或主要不是來不及做大公共資源的“蛋糕”，“蛋糕”永遠是不夠的。這里的主要問題出在體制和政策，出在制定這些體制和政策的指導(dǎo)思想上。

我們現(xiàn)在定義的基本公共服務(wù)是，義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共文化、環(huán)境保護等。這篇短文以義務(wù)教育為例，說明我國基本公共服務(wù)均等化水平滯后，主要是由現(xiàn)行體制和政策及其指導(dǎo)思想決定的；要做到義務(wù)教育均等化，必須進一步升華指導(dǎo)思想，進而改變現(xiàn)行體制和政策。

我曾在2013年第五期《探索與爭鳴》上，發(fā)表一篇文章《教育基本公共服務(wù)均等化何以可能——基于“2011年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告”的分析》。我在文章摘要中指出，“全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告”從總量及其增長上，對當(dāng)年教育經(jīng)費執(zhí)行情況作了說明，也給出了我國目前各級教育，即基礎(chǔ)教育（義務(wù)教育）、職業(yè)教育和高等教育的生均經(jīng)費在地區(qū)間的結(jié)構(gòu)性情況。經(jīng)過簡單計算可以發(fā)現(xiàn)，我國地區(qū)間生均經(jīng)費的差異顯著。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，在地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差距的前提下，教育公共服務(wù)主要是地方政府職能，其撥款主要來自地方財政預(yù)算，是導(dǎo)致生均教育經(jīng)費顯著差異的主要成因。因此，如果不從中央政府和地方政府職能分工以及公共財政體制的頂層進行改革，黨的十八大報告提出的到2020年“基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)”的目標(biāo)，是難以達到的。

在現(xiàn)行體制和政策沒有重大變化的前提下，看后續(xù)數(shù)年該統(tǒng)計公告的數(shù)據(jù)，生均經(jīng)費的差異不會有太大的變化，那么，面對義務(wù)教育均等化這個重要目標(biāo)，政府主管部門在做哪些事呢？2012年，國務(wù)院為貫徹落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，鞏固提高九年義務(wù)教育水平，深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展，提出了《關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，要求“率先在縣域內(nèi)實現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展，縣域內(nèi)學(xué)校之間差距明顯縮小。到2015年，全國義務(wù)教育鞏固率達到93%，實現(xiàn)基本均衡的縣（市、區(qū)）比例達到65%；到2020年，全國義務(wù)教育鞏固率達到95%，實現(xiàn)基本均衡的縣（市、區(qū)）比例達到95%”?？梢?，我們現(xiàn)在所說的義務(wù)教育均衡化是縣域范圍的均等化。盡管距離全國范圍的均等化何其遠，但畢竟將問題提出來了。下一步就會有地級市（州）范圍，省市自治區(qū)范圍，乃至全國范圍的均等化。這是一件事。

第二件事是2015年，教育部下發(fā)《關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的通知》，提出“三個統(tǒng)一”的政策。第一個統(tǒng)一，是統(tǒng)一“兩免一補”政策。到2017年統(tǒng)一“兩免一補”政策，即“免除學(xué)雜費、免費提供教科書和對家庭經(jīng)濟困難寄宿生補助生活費”，調(diào)整后，城鄉(xiāng)所有的義務(wù)教育階段學(xué)生都能享受“兩免一補”政策。第二個統(tǒng)一，是統(tǒng)一公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額。2016年統(tǒng)一生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額，由國家統(tǒng)一制定城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額，中央財政對城市義務(wù)教育學(xué)校（含民辦學(xué)校）將按照基準(zhǔn)定額的一定比例給予補助。中央統(tǒng)一確定城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額，中西部的小學(xué)是600元，初中是800元，東部的小學(xué)是650元，初中是850元?！斑@樣做，有利于實現(xiàn)教育經(jīng)費可攜帶，通俗地講，就是錢隨人走?！钡谌齻€統(tǒng)一，是統(tǒng)一經(jīng)費分擔(dān)機制。調(diào)整后，中央和地方對城鄉(xiāng)義務(wù)教育實行統(tǒng)一的分項目、按比例分擔(dān)的機制。具體來講，國家規(guī)定課程免費教科書資金由中央全額承擔(dān)；寄宿生生活費補助由中央和地方按5∶5比例共同分擔(dān)；公用經(jīng)費中央和地方分擔(dān)比例西部地區(qū)為8∶2，中部地區(qū)為6∶4，東部地區(qū)為5∶5。

“三個統(tǒng)一”的政策有明顯的進步。其一，提出并制定了城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額。任何公共服務(wù)都有一個定額及其管理的問題，這是以往的一個薄弱環(huán)節(jié)，至少現(xiàn)在開始認識到這個問題了。其二，提出并確定了中央財政和地方財政統(tǒng)一經(jīng)費分擔(dān)機制的問題。中央財政更多地分擔(dān)基本公共服務(wù)的事權(quán)和財權(quán)將是一個趨勢。這是最終解決基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵性措施。對“三個統(tǒng)一”，筆者也有一點困惑：為什么沒有制定城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均教育事業(yè)費基準(zhǔn)定額？生均教育事業(yè)費遠高于生均公用經(jīng)費（以2011年普通小學(xué)為例，全國平均的生均教育事業(yè)費為4966.04元，生均公用經(jīng)費為1366.41元。相關(guān)數(shù)據(jù)參見上文），也就是說，僅有一個生均公用經(jīng)費定額是遠遠不夠的。而且，現(xiàn)在的定額顯著低于全國平均水平，這就意味著幾乎各省市自治區(qū)都已經(jīng)達到或超過該定額?？梢?，這個定額并不是一般意義上的公共服務(wù)定額，而只是一個下限的標(biāo)準(zhǔn)，僅用于“可攜帶”。如是，是否有點自欺欺人了呢？當(dāng)然，也可能我理解的公共服務(wù)定額，與上述文件中的定額不是一回事。這里存疑。

上文指出，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，不僅要深化改革體制和政策，而且要升華指導(dǎo)思想。前者，筆者的主要建議是，上收基本公共服務(wù)事權(quán)，尤其是義務(wù)教育、社會保障、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生的事權(quán)，將它們從地方政府移至中央政府。其必要性除了源于基本公共服務(wù)本身的特性，還來自中國發(fā)展的不平衡；其可能性則來自中國是一個中央集權(quán)國家。盡管這是一項難度很大的改革與調(diào)整，但是，惟其如此，基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)才是可以期待的。后者，要將基本公共服務(wù)上升到公民憲法權(quán)利的高度來認識。義務(wù)教育的權(quán)利，就業(yè)的權(quán)利，社會保障的權(quán)利，基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生的權(quán)利，都是公民的憲法權(quán)利。做到這些基本權(quán)利的平等，是現(xiàn)代社會公平正義的題中應(yīng)有之義。由此機會公平，才有，才能保證市場經(jīng)濟的公平競爭。

基本公共服務(wù)的合理提供大多屬于社會建設(shè)的范疇。經(jīng)驗表明，經(jīng)濟建設(shè)要與社會建設(shè)高度互動，經(jīng)濟建設(shè)才能得以持續(xù)，其成果才能為廣大人民群眾共享，全社會的民生水平才能不斷提高。如果說經(jīng)濟建設(shè)為提供公共服務(wù)創(chuàng)造了物質(zhì)基礎(chǔ)，社會建設(shè)則為公共服務(wù)的分配提供制度設(shè)計?；竟卜?wù)能否做到均等化，就和這些制度設(shè)計有關(guān)。最近的一項調(diào)查表明，在我們現(xiàn)有的貧困人口中，因病致貧、返貧的比重較高。由此亦可證明，社會建設(shè)對于經(jīng)濟建設(shè)有著重要的影響。盡管這些年來農(nóng)民的醫(yī)療保障水平有了明顯提高，但是，發(fā)展還不平衡，保障范圍還有待擴大。這就表明，一方面要繼續(xù)加大公共醫(yī)療資源對貧困地區(qū)的投入，另一方面，也是更重要的方面，是進一步完善基本醫(yī)療保障的制度設(shè)計，進一步提高基本醫(yī)療保障的均等化水平。