三孩生育配套政策近期動(dòng)作頻頻。中央層面，文件提出研究推動(dòng)將3歲以下嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用納入個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除；地方層面，四川攀枝花發(fā)育兒補(bǔ)貼，北京送額外假期。多管齊下促生育，在這當(dāng)中財(cái)稅工具如何為三孩政策“撐腰”？北京國家會(huì)計(jì)學(xué)院財(cái)稅政策與應(yīng)用研究所所長、教授李旭紅，中國人口與發(fā)展研究中心副研究員史毅接受總臺(tái)央廣記者采訪進(jìn)行深入解讀。

在一系列三孩生育配套政策中，財(cái)稅配套政策和“錢袋子”密切相關(guān)。中共中央、國務(wù)院相關(guān)文件已明確，結(jié)合下一步修改個(gè)人所得稅法，研究推動(dòng)將3歲以下嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用納入個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除。

“嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用”應(yīng)進(jìn)行綜合測算

記者：最終政策實(shí)施細(xì)節(jié)還沒有揭開“面紗”，“嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用”這一概念應(yīng)該怎么理解？

史毅：從我的角度看，嬰幼兒照護(hù)是指對3歲以下嬰幼兒的照料和看護(hù)行為。我們國家嬰幼兒照護(hù)主要有兩類——第一類是家庭成員的照護(hù)，比如父母、爺爺奶奶、姥姥姥爺，這類照護(hù)占主導(dǎo)地位，但是這類照護(hù)是在家庭內(nèi)部發(fā)生的，不是市場行為，費(fèi)用很難核算；第二類是家政人員或托育機(jī)構(gòu)的照護(hù)服務(wù)，這類照護(hù)費(fèi)用可以核算，但這類照護(hù)只占其中一小部分，最近一次調(diào)查顯示，我國3歲以下嬰幼兒入托率不到6%。

從政策公平性的角度看，兩類照護(hù)產(chǎn)生的費(fèi)用都應(yīng)納入測算，綜合測算3歲以下嬰幼兒照護(hù)過程中所產(chǎn)生的各類費(fèi)用，這是比較可行的，既包括照護(hù)服務(wù)勞動(dòng)產(chǎn)生的人員費(fèi)用，也包括吃喝住用等產(chǎn)生的養(yǎng)育費(fèi)用。

大概率采取“定額扣除”，降低遵從成本

記者：所以“嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用”需要通盤來考慮、打包來計(jì)算?，F(xiàn)行的個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除主要有兩類方式，一類是“定額扣除”（比如現(xiàn)行“子女教育”一項(xiàng)），一類是“在限額內(nèi)據(jù)實(shí)扣除”（比如現(xiàn)行“大病醫(yī)療”一項(xiàng)）。嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用的扣除，大概率會(huì)采取哪種方式？

李旭紅：僅從我自己的角度觀察，我們國家在個(gè)人所得稅最近一輪的改革中，包括專項(xiàng)附加扣除、定額扣除等都是政策實(shí)施上的創(chuàng)新點(diǎn)和亮點(diǎn)。定額扣除有很多好處，既降低了納稅人的遵從成本，也降低了稅務(wù)部門的征管成本，非常便利，非常明確。

當(dāng)然了，每個(gè)人、每個(gè)家庭在某一項(xiàng)上的實(shí)際花費(fèi)會(huì)存在差異，如果是“限額內(nèi)據(jù)實(shí)扣除”，在一定程度上會(huì)帶來其他問題，比如“據(jù)實(shí)”的“實(shí)”要拿什么做憑證。但是定額扣除就比較透明，確定性也比較強(qiáng)。

“定額扣除”或可不分檔，確保公平性

記者：如果是“定額扣除”，需要分檔（比如現(xiàn)行“住房租金”一項(xiàng)）嗎？如何去權(quán)衡這個(gè)背后差異性和公平性的問題？

李旭紅：從我個(gè)人角度來看，如果要分開檔次，是不是需要照顧到地區(qū)和人群差異，這個(gè)需要謹(jǐn)慎考慮?？紤]地區(qū)差異，到目前來看，我們其實(shí)非常謹(jǐn)慎，現(xiàn)行6項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除中，僅僅只有“住房租金”這一項(xiàng)根據(jù)地區(qū)差異實(shí)行了分檔扣除。另外，如果去考慮人群差異，其實(shí)也很難確定這個(gè)邊界。如果要確定邊界，就需要一個(gè)相對科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，不能因此產(chǎn)生新的不公平。

記者：從您的領(lǐng)域來看，扣除需要分檔嗎？

史毅：城鄉(xiāng)和區(qū)域之間的嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用會(huì)存在一定差異，一般是城鎮(zhèn)地區(qū)高于農(nóng)村地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，大城市高于中小城市等。同時(shí)，不同類型家庭之間的嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用也會(huì)存在一定差異，高收入家庭高于中等收入家庭，中等收入家庭高于低收入家庭等。

但值得注意的是，這種差異不能成為分檔扣除的依據(jù)或理由。如果從效率和公平的角度看，每一個(gè)嬰幼兒都是平等的，都應(yīng)被一視同仁地對待，不分檔的定額扣除可能是最公平的扣除方式。

不能因?yàn)榧彝ネ度氲蒙倬蜕倏鄢?，投入得多就多扣除，這對農(nóng)村地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、對中小城市、中低收入家庭反而是不公平的，會(huì)拉大不同地區(qū)和群體之間兒童養(yǎng)育投入之間的差距。

從人口和財(cái)稅視角觀察：育兒補(bǔ)貼的效果或相對有限

記者：除了中央層面的政策風(fēng)向，地方層面最近也有不少新動(dòng)作，也都動(dòng)用了一些財(cái)稅手段。比如四川攀枝花，當(dāng)?shù)卣硎?，對按政策生育二孩、三孩的攀枝花戶籍家庭，每月每個(gè)孩子發(fā)放500元育兒補(bǔ)貼，直到孩子3歲。攀枝花因此成為全國首個(gè)也是目前唯一一個(gè)宣布發(fā)放育兒補(bǔ)貼的城市。這個(gè)舉措看起來很“誘人”，但到底能不能撬動(dòng)生育意愿？

史毅：從現(xiàn)有國際經(jīng)驗(yàn)來看，育兒補(bǔ)貼尤其是現(xiàn)金形式的育兒補(bǔ)貼，對于提高生育意愿或者推動(dòng)生育政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，它的作用可能相對有限。除非育兒補(bǔ)貼的額度能夠達(dá)到一個(gè)非常高的水平，否則少量補(bǔ)貼產(chǎn)生的效果不一定是特別積極的。

像歐洲一些國家，生育相關(guān)經(jīng)費(fèi)的財(cái)政投入要達(dá)到GDP的3%以上，才可能會(huì)有明顯效果。但是達(dá)到這樣一個(gè)量級(jí)，其實(shí)比較困難。就算達(dá)到這個(gè)水平之后，也會(huì)面臨一個(gè)新問題，就是公平性的問題。育兒補(bǔ)貼是面向某個(gè)范圍內(nèi)所有人的，但真正需要這部分補(bǔ)貼的可能是中低收入家庭，一些高收入家庭也拿了育兒補(bǔ)貼在一定程度上就會(huì)導(dǎo)致財(cái)政資源的浪費(fèi)。

記者：從財(cái)稅的角度來看，發(fā)補(bǔ)貼是不是一個(gè)促生育的好辦法？

李旭紅：談?wù)勎覀€(gè)人的看法。發(fā)補(bǔ)貼的一個(gè)好處就是可以直接支付到個(gè)人、到家庭，直接產(chǎn)生效果。但是發(fā)補(bǔ)貼也會(huì)帶來一個(gè)問題——人是流動(dòng)的，因?yàn)檫@個(gè)地方發(fā)補(bǔ)貼，就有人可能會(huì)考慮遷移到這里，這個(gè)問題就會(huì)變得復(fù)雜了。

另外，發(fā)補(bǔ)貼畢竟要?jiǎng)佑玫胤截?cái)政資金，有的地方財(cái)力充裕，可能額度就高，有的地方財(cái)力緊張，可能額度就低，這樣或許會(huì)帶來一種非良性競爭，也會(huì)帶來一種新的不公平。

或可將不孕不育治療等相關(guān)費(fèi)用納入醫(yī)保報(bào)銷范圍

記者：相信財(cái)稅、住房、社會(huì)保障等各方面的配套政策都會(huì)迅速跟上。如果選一個(gè)目前可能重視程度還不夠的政策領(lǐng)域，您覺得是什么？

史毅：“生不出，生不好，養(yǎng)不起，養(yǎng)不好”的問題是大家最為關(guān)心的問題，如果說3歲以下嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用納入個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，旨在回應(yīng)“養(yǎng)不起、養(yǎng)不好”的問題，我認(rèn)為“生不出、生不好”的問題更為迫切。

人工流產(chǎn)增加和較高的不孕不育率是我們國家生殖健康領(lǐng)域面臨的嚴(yán)峻問題。建議提高生殖健康服務(wù)水平，積極推進(jìn)生育醫(yī)療費(fèi)用支付方式改革，研究將輔助生殖和不孕不育治療等相關(guān)醫(yī)療費(fèi)用納入醫(yī)保報(bào)銷范圍。