8月23日，國(guó)務(wù)院頒布《基本養(yǎng)老金投資管理辦法》，拉開了基本養(yǎng)老金市場(chǎng)化投資的序幕。

對(duì)此社會(huì)存在不同認(rèn)識(shí)。有人從養(yǎng)老金保值增值角度贊成市場(chǎng)化投資，也有聲音認(rèn)為，為了確保安全，養(yǎng)老金不應(yīng)市場(chǎng)化投資，特別是投資股市，并且以美國(guó)公共養(yǎng)老金不進(jìn)行市場(chǎng)化投資加以論證。

美國(guó)養(yǎng)老金有哪些？

美國(guó)公共養(yǎng)老金主要分為聯(lián)邦政府公共養(yǎng)老金、州和地方政府養(yǎng)老金。

美國(guó)公共養(yǎng)老金類似我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，都由政府發(fā)起，旨在為國(guó)民提供老年基本生活保障的養(yǎng)老金計(jì)劃。

但是美國(guó)公共養(yǎng)老金體系包括兩個(gè)子計(jì)劃，一是聯(lián)邦政府養(yǎng)老金，即老年、遺屬及殘障保險(xiǎn)（Old Age Survivors and Disable Insurance，OASDI），類似我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。覆蓋人群是企業(yè)部門，還有部分州和地方政府公務(wù)員，以及1983年以后的聯(lián)邦政府雇員。

數(shù)據(jù)顯示，2014年底聯(lián)邦政府養(yǎng)老金為2.8萬億美元，占當(dāng)年美國(guó)GDP的16%。

二是州和地方政府養(yǎng)老金。1954年法律允許州和地方政府及公共部門的雇員加入聯(lián)邦政府養(yǎng)老金計(jì)劃，但是部分州并沒有加入該計(jì)劃，而是另起爐灶建立了地方政府養(yǎng)老金計(jì)劃。

2014年底這部分養(yǎng)老金為3.78萬億美元，占當(dāng)年GDP的22%，規(guī)模遠(yuǎn)超聯(lián)邦政府養(yǎng)老金。

此外，還有針對(duì)1983年之前工作的聯(lián)邦政府雇員的退休金計(jì)劃（CSRS）、鐵路工人退休制度（RRS）等行業(yè)性公共養(yǎng)老金計(jì)劃。但是體量相對(duì)較小，本文不再詳述（實(shí)際上，這類養(yǎng)老金都進(jìn)行市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)）。

總體來看，聯(lián)邦政府養(yǎng)老金和地方政府養(yǎng)老金都屬于公共養(yǎng)老金，性質(zhì)類似我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。但是投資管理思路截然不同。聯(lián)邦政府養(yǎng)老金從不進(jìn)行市場(chǎng)化投資，而地方政府養(yǎng)老金的投資運(yùn)作高度市場(chǎng)化。

聯(lián)邦政府養(yǎng)老金不入市

聯(lián)邦政府養(yǎng)老金從不進(jìn)行市場(chǎng)化投資，這是多因素共同作用的結(jié)果.

美國(guó)聯(lián)邦政府養(yǎng)老金不進(jìn)行市場(chǎng)化投資，絕大部分投資于政府為其量身定做的特種國(guó)債，占比達(dá)到95%以上，其余出于流動(dòng)性考慮持有現(xiàn)金或存款。美國(guó)政府對(duì)該等特種國(guó)債的本息全額擔(dān)保，公共養(yǎng)老金是該債券的唯一投資者。

2000年以前聯(lián)邦政府養(yǎng)老金都能獲得6%以上的名義收益率。2001年以后，收益率略有下降，但基本保持在4%以上。聯(lián)邦政府養(yǎng)老金投資的特種國(guó)債，期限分布于1—15年間。為滿足支付需要，基金可在任何時(shí)候按面值提前兌付國(guó)債，因此流動(dòng)性良好。

需指出的是，美國(guó)公共養(yǎng)老金不進(jìn)行市場(chǎng)化投資具有深刻的歷史原因。

一是歷史原因。美國(guó)聯(lián)邦政府養(yǎng)老金始自1930年代的大蕭條時(shí)期，大蕭條期間，個(gè)人的財(cái)富積累可能在一夜之間損失慘重，導(dǎo)致美國(guó)人對(duì)財(cái)富的不安全感大大提升，這也讓社會(huì)公眾對(duì)養(yǎng)老金的安全性期待較高。

雖然1935年的《社會(huì)保障法案》中對(duì)基金投資范圍并沒有做明確規(guī)定，但是出于對(duì)經(jīng)濟(jì)蕭條和股市崩盤的忌憚，實(shí)際操作中資金還是按照存款儲(chǔ)蓄在財(cái)政部開設(shè)的特別賬戶里，這從制度建立之日起為資金運(yùn)作打上了安全性至上的標(biāo)簽。

二是政治原因，美國(guó)的政治生態(tài)中，州政府實(shí)際擁有更多權(quán)利，民眾和國(guó)會(huì)對(duì)聯(lián)邦政府一直很警惕。

美國(guó)聯(lián)邦養(yǎng)老金最開始采取的基金積累制，即個(gè)人在工作期間把收入的一定比例存儲(chǔ)起來，退休以后用本金和利息收入來養(yǎng)老。然而從1937年到1939年短短兩年間，聯(lián)邦政府養(yǎng)老金積累超過20億美元，這讓當(dāng)時(shí)在野黨和國(guó)會(huì)大為震驚。

國(guó)會(huì)和民眾擔(dān)心聯(lián)邦政府因?yàn)閾碛旋嫶筘?cái)力而不斷擴(kuò)張，進(jìn)而侵害到美國(guó)的民主原則，所以1939年在聯(lián)邦政府養(yǎng)老金修正法案中，將基金積累制改為現(xiàn)收現(xiàn)付制，即將在職人員繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)稅收用以支付當(dāng)時(shí)退休者的養(yǎng)老金，目的是希望基金在聯(lián)邦政府手中盡可能少的留存。

同時(shí)規(guī)定了聯(lián)邦養(yǎng)老金必須進(jìn)行70年平衡精算和購(gòu)買財(cái)政部特別債券，這就從法律上禁止了聯(lián)邦養(yǎng)老金市場(chǎng)化投資的可能性。

三是經(jīng)濟(jì)原因，自由市場(chǎng)理念深入美國(guó)人心，美國(guó)民眾不能允許政府牽頭的大筆資金進(jìn)入市場(chǎng)，以防止可能對(duì)市場(chǎng)造成控制和扭曲，而聯(lián)邦政府養(yǎng)老金體量巨大，又為聯(lián)邦政府獨(dú)家掌控，當(dāng)然難以進(jìn)入市場(chǎng)。近三十年來，雖然養(yǎng)老金市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)逐漸成為各國(guó)趨勢(shì)，但是美國(guó)始終堅(jiān)持既有政策。事實(shí)上，與聯(lián)邦養(yǎng)老金類似的遺屬和傷殘人士保險(xiǎn)基金，1983年之前還可以購(gòu)買財(cái)政部公開發(fā)行的債券，但此后也只能購(gòu)買財(cái)政部發(fā)行的特種債券，不可上市，不可轉(zhuǎn)讓，只能贖回。

地方政府養(yǎng)老金投資高度市場(chǎng)化

對(duì)比之下，地方政府養(yǎng)老金投資高度市場(chǎng)化，且股市參與程度較高。

如前所示，公共養(yǎng)老金還包括了州和地方諸多養(yǎng)老金計(jì)劃。

在這其中，加利福尼亞州公務(wù)員基金（CalPERS）規(guī)模最大，2012年CalPERS資產(chǎn)達(dá)到2112億美元，而且投資高度市場(chǎng)化：股票投資占60%，債券投資占25%，其余投資在房地產(chǎn)或其它短期投資中。2012年投資收入216億美元以上，投資收益達(dá)到11.4%。

其他州和地方養(yǎng)老金計(jì)劃也普遍采取了市場(chǎng)化投資方式，只是在具體投資范圍上有所差別。

可見，同樣是公共養(yǎng)老金，美國(guó)聯(lián)邦政府養(yǎng)老金和地方政府養(yǎng)老金投資模式截然不同，一方面是因?yàn)楦鞯胤秸B(yǎng)老金雖然總量巨大，但是各個(gè)計(jì)劃的規(guī)模較小，難以對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生扭曲。另一方面也體現(xiàn)了美國(guó)人對(duì)聯(lián)邦政府和州政府的不同認(rèn)知。

由上可見，公共養(yǎng)老金是否進(jìn)行市場(chǎng)化投資，并不單獨(dú)取決于其公共屬性，而是多方面因素共同作用的結(jié)果。因此不能用美國(guó)聯(lián)邦政府養(yǎng)老金沒有進(jìn)行市場(chǎng)化投資，來否定我國(guó)基本養(yǎng)老金市場(chǎng)化投資模式。

一是我國(guó)基本養(yǎng)老金能市場(chǎng)化投資的規(guī)模不會(huì)超過3萬億，投資股市的也就幾千億，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于資本市場(chǎng)和GDP的體量，難以使市場(chǎng)產(chǎn)生扭曲。

二是美國(guó)奉行自由市場(chǎng)原則，堅(jiān)決反對(duì)聯(lián)邦政府參與經(jīng)濟(jì)的理念，這也與我國(guó)存在極大不同。

事實(shí)上，加拿大等國(guó)的公共養(yǎng)老金市場(chǎng)化投資歷史悠久，也取得了較好收益，緩解了養(yǎng)老基金收支壓力。從國(guó)內(nèi)來看，全國(guó)社保基金和企業(yè)年金投資運(yùn)營(yíng)十多年，也實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)健回報(bào)。

因此，對(duì)我國(guó)基本養(yǎng)老金的市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)，應(yīng)該以開放的心態(tài)加以看待，相信能夠?qū)崿F(xiàn)基金的保值增值。

（作者系新華社瞭望智庫研究員，為管理學(xué)博士、金融學(xué)博士后，致力于養(yǎng)老金融與養(yǎng)老政策十余年。）