土地出讓金巨變？城鎮(zhèn)化與平臺(tái)公司加速駛?cè)搿靶沦惖馈?/h1>

2021-06-15 17:07

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作者：中大咨詢(xún)張鵬濤、鄭素芬、李鶴

來(lái)源：中大商業(yè)評(píng)論（zhongdareview）

6月4日，財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行等四部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收有關(guān)問(wèn)題的通知（財(cái)綜〔2021〕19號(hào)）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），引發(fā)了業(yè)內(nèi)人士對(duì)土地出讓金去與留的大討論。一時(shí)間，“鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)移說(shuō)”、“房住不炒加碼說(shuō)”、“地方債務(wù)防范說(shuō)”層出不窮，無(wú)論是何種解釋?zhuān)紝⒔裹c(diǎn)集聚在土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化之上。

在過(guò)去近四十年的高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地財(cái)政和平臺(tái)公司是地方政府的兩大關(guān)鍵抓手：土地政策作為“無(wú)形的手”為城鎮(zhèn)化提供資金基礎(chǔ)，平臺(tái)公司作為“有形的手”，通過(guò)發(fā)債獲取城市基礎(chǔ)建設(shè)所需資金，進(jìn)而依靠土地出讓金返還償還債務(wù)。中大咨詢(xún)認(rèn)為，盡管土地出讓金“財(cái)改稅”是一個(gè)持續(xù)、漫長(zhǎng)的改革，但對(duì)城鎮(zhèn)化和平臺(tái)公司的發(fā)展來(lái)說(shuō)，“土地財(cái)政不再是‘香餑餑’”這句話(huà)已經(jīng)從“狼來(lái)了”變成“灰犀?！绷恕?/p>

要深入解讀土地出讓金“財(cái)改稅”對(duì)城鎮(zhèn)化與平臺(tái)公司的影響，首先要從“財(cái)改稅”本身開(kāi)始講起……

一、土地出讓金“財(cái)改稅”為何一石激起千層浪？

地方政府過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政與中央管控全國(guó)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的再平衡，是土地出讓金“財(cái)改稅”的重要?jiǎng)右颉?/strong>

土地出讓收入是地方政府性基金預(yù)算收入的重要組成部分，是地方政府推動(dòng)城市建設(shè)、投資基礎(chǔ)設(shè)施的重要資金來(lái)源和專(zhuān)項(xiàng)債的還款來(lái)源。土地財(cái)政會(huì)逐漸產(chǎn)生“成癮性”，促使地方政府推高房?jī)r(jià)來(lái)提高賣(mài)地收入。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年1-4月全國(guó)賣(mài)地收入2.14萬(wàn)億元，占地方一般公共預(yù)算收入的52%。30個(gè)典型城市中除無(wú)錫、北京、上海、深圳外，對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)度均超過(guò)50%，最高接近180%。

 

圖1 30個(gè)典型城市土地財(cái)政依賴(lài)度（來(lái)源：中大咨詢(xún)）

注：土地財(cái)政依賴(lài)度=土地出讓金/一般公共預(yù)算收入×100%

但是，在當(dāng)前的財(cái)稅體系下，賣(mài)地收入不歸中央，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)卻要中央“接盤(pán)”。防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線(xiàn)仍是“十四五”時(shí)期的重要任務(wù)之一。關(guān)于土地出讓金大討論的根本，是地方政府乃至平臺(tái)公司擔(dān)心土地出讓金收歸中央，動(dòng)搖土地財(cái)政生態(tài)，影響自身發(fā)展。

二、土地出讓金“財(cái)改稅”是否會(huì)影響土地財(cái)政生態(tài)？

判斷土地出讓金“財(cái)改稅”是否會(huì)影響土地財(cái)政生態(tài)，需要關(guān)注兩個(gè)核心：一是財(cái)政部門(mén)的管理職權(quán)是否改變，二是土地出讓收入分成是否改變。

短期來(lái)看，當(dāng)前政策尚未改變財(cái)政部門(mén)的管理職權(quán)、中央和地方政府的土地出讓收入分成，影響較小。

1. 改了什么？——資金征收主體發(fā)生改變

《通知》規(guī)定，將由自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)征收的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“四項(xiàng)政府非稅收入”），全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收。自然資源部（本級(jí)）按照規(guī)定負(fù)責(zé)征收的礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金，同步劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收。

此次改革并非“平地一聲炸雷”，而是2018年國(guó)稅地稅征管體制改革的延續(xù)和推進(jìn)。根據(jù)改革方案安排，繼國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并、各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收后，對(duì)適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項(xiàng)目應(yīng)成熟一批劃轉(zhuǎn)一批、逐步推進(jìn)。

 

 

此次《通知》涉及的非稅收入項(xiàng)目包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入（即土地出讓金）這一重要的政府性基金預(yù)算收入。按照現(xiàn)行土地出讓金征管政策，土地出讓收支全額納入基金預(yù)算管理，土地出讓收入由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)征收管理，可由市、縣國(guó)土資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)具體征收。市、縣資源管理部門(mén)與國(guó)有土地使用權(quán)受讓人在簽訂土地出讓合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確約定該國(guó)有土地使用權(quán)受讓人應(yīng)當(dāng)繳納的土地出讓收入具體數(shù)額、繳交地方國(guó)庫(kù)的具體時(shí)限以及違約責(zé)任等內(nèi)容，督促?lài)?guó)有土地使用權(quán)受讓人嚴(yán)格履行國(guó)有土地出讓合同，確保將應(yīng)繳國(guó)庫(kù)的土地出讓收入及時(shí)足額繳入地方國(guó)庫(kù)。

 

圖2 原土地出讓金征收流程（來(lái)源：中大咨詢(xún)）

 

《通知》規(guī)定稅務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)商財(cái)政、自然資源、人民銀行等部門(mén)逐項(xiàng)確定職責(zé)劃轉(zhuǎn)后的征繳流程，實(shí)現(xiàn)辦事繳費(fèi)“一門(mén)、一站、一次”辦理，不斷提高征管效率，降低征管成本；具體征繳流程可參照本通知附件流程圖并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際研究確定；自然資源部門(mén)與使用權(quán)人簽訂出讓、劃撥等合同后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向稅務(wù)部門(mén)和財(cái)政部門(mén)傳遞相關(guān)信息，確保征管信息實(shí)時(shí)共享；稅務(wù)部門(mén)應(yīng)會(huì)同財(cái)政、自然資源、人民銀行等部門(mén)做好業(yè)務(wù)銜接和信息互聯(lián)互通工作，并將計(jì)征、繳款等明細(xì)信息通過(guò)互聯(lián)互通系統(tǒng)傳遞給財(cái)政、自然資源、人民銀行等相關(guān)部門(mén)，確保征管信息實(shí)時(shí)共享，賬目清晰無(wú)誤。

過(guò)去盡管?chē)?guó)務(wù)院、財(cái)政部等文件都明確土地出讓金的征管部門(mén)是財(cái)政部門(mén)，但實(shí)際征收責(zé)任是落在市縣自然資源部門(mén)身上的，由于征收手段、措施限制，自然資源部門(mén)只能通過(guò)督促、仲裁或訴訟方式催繳，土地出讓收入欠繳、漏繳、緩繳、免繳時(shí)有發(fā)生，收繳不力還要承擔(dān)責(zé)任。劃轉(zhuǎn)后，由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征繳，稅務(wù)部門(mén)征繳力度大，手段和措施豐富，有望加大征繳力度，有效提高征管效率，解決欠繳、緩繳問(wèn)題，并且可即時(shí)掌握各級(jí)地方政府的土地出讓情況，提高透明度和規(guī)范性，同時(shí)通過(guò)強(qiáng)化部門(mén)間的數(shù)據(jù)信息協(xié)調(diào)，有利于提高財(cái)政資源的統(tǒng)籌能力，也符合“稅務(wù)管收錢(qián)、財(cái)政管花錢(qián)”收支兩條線(xiàn)的改革思路。

 

圖3 改革后土地出讓金征繳流程（部分）（來(lái)源：中大咨詢(xún)）

2. 什么沒(méi)改？——央地資金分配格局未變

《通知》明確，四項(xiàng)政府非稅收入的征收范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。此次劃轉(zhuǎn)是非稅收入征管改革的一部分，只是改變了土地出讓金的征收部門(mén)和具體征收流程，土地出讓制度、土地供應(yīng)組織實(shí)施、土地出讓金歸屬和使用等并未發(fā)生變化。確立土地出讓制度的《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律基礎(chǔ)并未調(diào)整；土地出讓等供地活動(dòng)依然由市縣自然資源部門(mén)按照規(guī)劃、計(jì)劃依法組織實(shí)施；土地價(jià)款確定的機(jī)制和路徑不變，依然通過(guò)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌協(xié)議出讓或劃撥等確定；土地出讓合同等用地協(xié)議依然由市縣自然資源部門(mén)根據(jù)供地結(jié)果與用地者簽署；不動(dòng)產(chǎn)登記流程和標(biāo)準(zhǔn)也未發(fā)生變化。

因此，此次改革除了改變征收流程，土地出讓活動(dòng)、土地出讓收支仍依照現(xiàn)行政策，全額納入地方政府性基金預(yù)算管理，收入全額繳入地方國(guó)庫(kù)，支出通過(guò)地方政府性基金預(yù)算安排。雖然未來(lái)政策導(dǎo)向仍存在較大不確定性，但至少短期內(nèi)，相關(guān)核心制度仍然未變，可預(yù)警但不必恐慌。

 

3. 背后深意？——地方政府?dāng)[脫土地財(cái)政再加速

盡管短期內(nèi)影響尚未見(jiàn)效，但是仍需關(guān)注一個(gè)醞釀許久的“變量”，即推動(dòng)地方政府?dāng)[脫土地財(cái)政依賴(lài)，這或是本次土地出讓金“財(cái)改稅”背后的深意。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，隨著土地出讓金劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收，將有利于中央統(tǒng)籌掌握地方土地收入的體量、支出等信息，對(duì)全國(guó)各地區(qū)土地出讓收入進(jìn)行統(tǒng)籌管理，遏制地方推高房?jī)r(jià)獲取土地批租收益的自利動(dòng)機(jī)。

長(zhǎng)期而言，各地需要深刻洞察國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的征收職責(zé)劃轉(zhuǎn)的背后深意，密切關(guān)注后續(xù)財(cái)政等管理部門(mén)的政策動(dòng)向，關(guān)注是否會(huì)調(diào)整土地出讓金使用的相關(guān)規(guī)則。地方政府應(yīng)主動(dòng)謀變求變轉(zhuǎn)變，更加關(guān)注區(qū)域和城市的可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，規(guī)范謹(jǐn)慎開(kāi)展土地出讓，推動(dòng)“去土地財(cái)政化”轉(zhuǎn)型，將更多精力投向科技創(chuàng)新、新興產(chǎn)業(yè)、城市更新、綜合治理等領(lǐng)域，開(kāi)辟城鎮(zhèn)化的“新賽道”。

在這些新的“賽道”上，作為“有形的手”，平臺(tái)公司也將面臨新的使命。

三、土地出讓金“財(cái)改稅”之下，平臺(tái)公司有何變革？

平臺(tái)公司作為地方城市建設(shè)的主力軍，承擔(dān)大量片區(qū)開(kāi)發(fā)職能，當(dāng)前土地出讓收入返還仍是其營(yíng)收和利潤(rùn)的重要來(lái)源。但是未來(lái)土地出讓收入歸稅務(wù)部門(mén)征繳之后，客觀上影響地方政府土地出讓收入的規(guī)模和使用節(jié)奏，原有依賴(lài)土地出讓收入返還的片區(qū)開(kāi)發(fā)模式不可持續(xù)。

短期來(lái)看，如果地方政府還想要將土地出讓收入返還到平臺(tái)公司，則需要設(shè)立合理的政府性基金支出，并需要財(cái)政部門(mén)與稅務(wù)部門(mén)協(xié)調(diào)，這將增加調(diào)配難度，壓縮土地出讓收入返還的操作空間。長(zhǎng)期來(lái)看，不排除中央和地方政府進(jìn)行土地出讓收入分成，這將嚴(yán)重影響平臺(tái)公司的收入和利潤(rùn)，進(jìn)而影響其融資及償債能力。

因此，中大咨詢(xún)認(rèn)為，此輪土地出讓金“財(cái)改稅”，勢(shì)必會(huì)推動(dòng)平臺(tái)公司功能定位、開(kāi)發(fā)模式、收益來(lái)源“三個(gè)轉(zhuǎn)型”。

1. 功能定位：從任務(wù)型平臺(tái)走向市場(chǎng)化企業(yè)

目前，市場(chǎng)普遍傾向認(rèn)為，土地出讓金“財(cái)改稅”之后，央地資金結(jié)算將更加明晰、地方利用土地出讓金撬動(dòng)杠桿的空間將會(huì)更小。

基于這一判斷，我們認(rèn)為，這將進(jìn)一步堅(jiān)定平臺(tái)類(lèi)企業(yè)作為市場(chǎng)化、經(jīng)營(yíng)性主體的存在——也就是說(shuō)，平臺(tái)公司要從“有形的手”屬性向企業(yè)屬性回歸。這里的“市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)性主體”有兩個(gè)層次：第一個(gè)層次是理順政企關(guān)系，土地出讓金返還已經(jīng)不再是平臺(tái)公司的“現(xiàn)金奶?！?，需要推動(dòng)地方政府與平臺(tái)公司之間建立市場(chǎng)化的交易結(jié)算機(jī)制，通過(guò)城市和產(chǎn)業(yè)資源的注入逐步替代出讓金返還。第二個(gè)層次是平臺(tái)公司業(yè)務(wù)更新，大多數(shù)平臺(tái)公司的資源稟賦在于建設(shè)，對(duì)于龐大的資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力亟待提升，只有充分盤(pán)活這些資源資產(chǎn)，才能找到替代土地的營(yíng)收來(lái)源。

2. 開(kāi)發(fā)模式：ABO、TOD模式或成常態(tài)

由于原有依賴(lài)土地出讓收入返還和土地收益分成的片區(qū)開(kāi)發(fā)模式不可持續(xù)，除成本加成模式外，平臺(tái)公司需要打通“片區(qū)開(kāi)發(fā)、資源運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)”閉環(huán)的一二三級(jí)聯(lián)動(dòng)成為更優(yōu)選擇，ABO模式、TOD模式有望成為常態(tài)。

一方面，“做地、做房、做房東”將成常態(tài)，而且后兩者的權(quán)重將逐步提升。打通一二三級(jí)開(kāi)發(fā)，是平臺(tái)公司應(yīng)對(duì)土地出讓金“財(cái)改稅”短期影響、夯實(shí)自身發(fā)展基礎(chǔ)的根本。

另一方面，多元化融資、替代性融資將如雨后春筍。多元化融資包括城市建設(shè)（或產(chǎn)業(yè)投資）基金、PPP、REITs等工具。替代性融資則是基于城市或產(chǎn)業(yè)資源產(chǎn)生的長(zhǎng)期價(jià)值實(shí)現(xiàn)融資，其中TOD模式備受關(guān)注。

3. 收益來(lái)源：推動(dòng)優(yōu)質(zhì)資源高效集中

做城市運(yùn)營(yíng)、做產(chǎn)業(yè)投資并非易事。但由于土地出讓收入返還缺口對(duì)平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)效益、現(xiàn)金流量產(chǎn)生的不利影響，平臺(tái)類(lèi)企業(yè)不得不面對(duì)開(kāi)源節(jié)流的“倒逼”。

因此，整合優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、金融資源，實(shí)現(xiàn)“片區(qū)+城市+產(chǎn)業(yè)+金融”多輪驅(qū)動(dòng)成為了看得見(jiàn)的出路。其中，最基礎(chǔ)的便是立足片區(qū)開(kāi)發(fā)，面向整個(gè)城市，充分整合區(qū)域能源、城市物業(yè)、環(huán)保水務(wù)、文化旅游、智慧城市、停車(chē)場(chǎng)、充電樁等經(jīng)營(yíng)性資源，并著力推動(dòng)優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)上市，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)證券化。

進(jìn)階一步，則是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營(yíng)服務(wù)，開(kāi)展產(chǎn)業(yè)投資。依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)，搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過(guò)招投聯(lián)動(dòng)、股權(quán)運(yùn)作、基金投資等方式控股戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域優(yōu)質(zhì)企業(yè)或上市公司。

不論是基礎(chǔ)抑或是進(jìn)階，商業(yè)模式與邏輯都是清晰的，但在落地時(shí)，平臺(tái)公司需要通過(guò)培育引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才、建立市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)能力提升。

結(jié) 語(yǔ)

土地出讓金劃歸稅務(wù)部門(mén)征收，雖尚未改變央地資金分配格局，但背后的“三板斧”已經(jīng)顯現(xiàn)：

一是進(jìn)一步優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)，壓縮地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)（而非消滅）；

二是通過(guò)統(tǒng)一監(jiān)管，加速土地出讓金向關(guān)鍵領(lǐng)域的投入；

三是倒逼地方“造城運(yùn)動(dòng)”從量大無(wú)序向量質(zhì)并重轉(zhuǎn)變，從供給側(cè)調(diào)控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避短期行為。

盡管改革的具體動(dòng)作尚未展開(kāi)，但中大咨詢(xún)認(rèn)為平臺(tái)公司更應(yīng)抓緊“十四五”窗口期，提前謀劃功能定位、開(kāi)發(fā)模式、收益來(lái)源“三個(gè)轉(zhuǎn)型”，從土地價(jià)值的生產(chǎn)者真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袃r(jià)值的創(chuàng)造者。

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