【提要】

（1)非核心功能疏解不僅旨在緩解擁擠壓力，也是促進上海功能提升和全球科創(chuàng)中心建設的重大機遇,而這需要多中心空間結構的支撐。

(2)上海多中心建設在前期應聚焦1個副中心城市,避免資源分散而形成不了足夠大的規(guī)模和足夠強的功能。

(3)主中心和副中心應擁有相同能級，副中心可考慮具有全球科創(chuàng)中心和行政、醫(yī)療服務中心職能，與中心城區(qū)的金融、貿易中心功能優(yōu)勢互補。

(4)上海要與長三角城市聯(lián)動發(fā)展，構建多中心的全球城市區(qū)域，代表國家參與國際競爭。

(5)要把副中心城市建設放到上海經濟新增長點和全球科創(chuàng)中心建設的高度上加以重視。功能疏解與多中心建設的成功離不開政府積極引導，政府主要是建設交通設施、搬遷公共部門和污染企業(yè)，低效益企業(yè)遷移主要依靠市場力量，體制創(chuàng)新與政策聚焦是成功的保障。

隨著北京首都非核心功能疏解工作的推進，上海市委主要領導也提出了疏解特大城市非核心功能的重要任務。非核心功能的疏解，涉及為什么疏解、疏解什么以及向哪里疏解的問題，回答這些問題首先需要對上海的城市空間結構和功能分工有一個合理的規(guī)劃。20世紀的上海發(fā)展主要體現(xiàn)為中心城區(qū)的繁榮繁華。進入21世紀，上海將形成城鄉(xiāng)一體的多中心格局，全市區(qū)域都將昭顯效率、生態(tài)和活力。

非核心功能疏解是促進功能升級和科創(chuàng)中心建設的重大機遇

上海中心城區(qū)日益凸顯的交通擁擠和環(huán)境問題迫切需要疏解非核心功能;但另一方面，上海的集聚經濟優(yōu)勢還會源源不斷地吸引人口涌入，科創(chuàng)中心建設還會增加新的功能，而且科創(chuàng)功能的提升需要多樣化人力資本，同樣離不開外來人口遷入。為了協(xié)調擁擠與發(fā)展的矛盾，即在緩解擁擠的同時確保發(fā)展與創(chuàng)新，通過疏解非核心功能、在市域范圍內構建多中心格局是必然選擇。這是因為，中心城區(qū)擁擠不是因為人太多了，而是人口分布過于集中所致，一半常住人口集聚在土地占十分之一的中心城區(qū)。

通過功能疏解和多中心構建，可以使人口和就業(yè)均衡布局，徹底減輕這一壓力。同時，上海未來發(fā)展的聚焦點是建設全球科創(chuàng)中心，副中心建設將為科創(chuàng)功能提供新的空間載體。

國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃，都要求疏解超大城市中心城區(qū)的功能，北京已經開始建設通州副中心和實施非核心功能疏解，政策力度空前。上海早在1999年總體規(guī)劃中就提出了多中心思路，當下只有下大決心，加大力度，才能避免起了個大早，趕了個晚集。

國際大都市實踐提供了寶貴的經驗

1.多中心戰(zhàn)略是國際大都市的共同選擇，也是歐美城市的殊途同歸。多中心是城市規(guī)劃的傳統(tǒng)理念，歐洲提出的田園城市、衛(wèi)星城、新城和多中心巨型城市區(qū)域理論都是這一理念的體現(xiàn)。倫敦、巴黎、新加坡和香港都通過新城建設緩解中心城的壓力。美國的城市發(fā)展以郊區(qū)化分散為主要趨勢，但近年來，美國理論界開始轉向，洛杉磯學派提出多中心是后現(xiàn)代大都市區(qū)的鮮明特征，這意味著歐美在城市空間發(fā)展理念上的殊途同歸，不得不引起我們的重視。

2.功能疏解與多中心建設成功不易，離不開政府積極引導。單純的市場機制只會使擁擠日趨嚴重，功能疏解和多中心構建實質上是政府對于市場失靈的糾正，涉及利益廣，是一項系統(tǒng)工程，沒有強力的政府引導難以成功。倫敦和巴黎的新城效果存在一定爭議，原因在于行政引導作用發(fā)揮不夠。后來的新加坡和香港吸取了西歐的經驗，政府制定合理的規(guī)劃并長期、嚴格地執(zhí)行，新城建設取得較大成功。

3.政府主要是建設交通設施、搬遷公共部門和污染企業(yè)，其他企業(yè)遷移主要依靠市場力量。政府建設交通設施和使中心-外圍的公共服務均等化，為功能疏散創(chuàng)造條件。行政疏解的主要是公共機關（行政部門、公共事業(yè)部門以及國有企業(yè)）和有污染的工廠，其他企業(yè)疏解主要發(fā)揮市場作用。

4.實證研究發(fā)現(xiàn)，多中心結構的績效高于單中心，為多中心戰(zhàn)略實施提供了依據(jù)。副中心不宜離主城過遠，對于一般地級市來講，遠郊的縣城都不宜作為副中心來發(fā)展；而對于上海來講，外圍市區(qū)都是合適的；副中心只有做到職住均衡才能真正發(fā)揮交通疏解作用。

上海多中心的空間體系構想與功能定位

上海中心城區(qū)與郊區(qū)新城的規(guī)模級差懸殊，在中心城與二級城市之間出現(xiàn)“斷檔”。中心城區(qū)集聚了1000多萬人口，二級城市規(guī)模不超過50萬，不能承擔反磁力中心的作用。構建多中心格局，疏解中心城區(qū)功能勢在必行。發(fā)達國家和地區(qū)大規(guī)模構建多中心體系，都是處于人均生產總值從幾千美元到1萬美元再到2萬美元的階段。上海在“十三五”期間，正處于從1萬美元向2萬美元邁進時期，建設副中心城市的社會經濟條件具備，多中心推進正當其時。

1.上海多中心建設的理想路徑是優(yōu)先聚焦發(fā)展1個副中心城市，甚至不排除雙城結構的可能。上海上版總規(guī)的空間結構是主中心加若干新城作為次中心，目前討論的2040空間戰(zhàn)略也基本如此。我們認為在發(fā)展次序上可以優(yōu)化調整。疏解中心城功能一方面需要中心城區(qū)向外推，另一方面需要反磁力中心主動吸。多個次中心會分散資源，每一個次中心都是小而全，形成不了足夠大的規(guī)模和功能，無法跟主中心匹敵，不能發(fā)揮反磁力中心作用，這也是上海多中心格局遲遲不見效果的重要原因。北京在原來規(guī)劃的三個重點新城之間選擇通州作為行政副中心，其目的也是集中力量做大一個副中心城市。上海的最佳選擇也是集中資源和要素發(fā)展1個副中心，盡快上規(guī)模，上檔次。同時也不排除雙城結構的可能，即副中心達到與主中心相同的規(guī)模能級。

2.主中心和副中心具有相同的服務能級，如果說原來規(guī)劃中的中心城區(qū)與新城是母子關系，多中心結構下的中心城區(qū)與副中心則是兄弟關系。副中心不應是服務于某個區(qū)的地方中心城市，作為疏解中心城區(qū)的反磁力中心，應該具有與中心城相同的能級，兩者是專項服務功能和綜合服務功能的關系。因為，副中心城市只有具備市一級的服務功能，才能將吸引力擴大到全市域，才能吸引中心城的人口。鑒于現(xiàn)有中心城區(qū)承擔了金融中心、貿易中心功能，副中心可以考慮承擔全球科創(chuàng)中心職能，成為張江之后的另一個科創(chuàng)中心重要載體，上?？苿?chuàng)中心需要多個載體共同支撐。更大膽一點，上海的行政、基礎教育、醫(yī)療中心職能也可以創(chuàng)造條件轉移到副中心，這樣，副中心具有全球科創(chuàng)中心和上海行政、基礎教育、醫(yī)療服務中心職能，與中心城區(qū)的金融、貿易中心功能優(yōu)勢互補。

3.上海要建成全球城市，代表國家參與國際競爭，就必須突破有限的市域空間，與長三角城市聯(lián)動發(fā)展，構建一個多中心的全球城市區(qū)域。國家之間的經濟競爭，已不僅僅表現(xiàn)為單個城市之間的競爭，而更多地表現(xiàn)為全球城市區(qū)域之間的競爭。上海中心城區(qū)在長三角全球城市區(qū)域中具有組織、協(xié)調的核心功能，副中心和次中心城市也都承擔重要的職責。上海的空間實力中心將由原來一個中心城升級為多個高能級的特大城市，全球城市能級迅速提升，也使上海作用空間拓展到長三角，增強整個全球城市區(qū)域的競爭力。

為了協(xié)調擁擠與發(fā)展的矛盾，通過疏解非核心功能、在市域范圍內構建多中心格局是必然選擇。 澎湃見習記者 韋毅 圖

上海非核心功能疏解與多中心建設的要點

1.把非核心功能疏解和副中心城市建設放到上海經濟新增長點和全球科創(chuàng)中心建設的高度上加以重視，機遇不容錯失。多中心構建不僅有助于解決交通擁堵，還是拓展新經濟增長點、解決上海經濟增長動力的需要，從長期看，是優(yōu)化城市空間結構、增強上海整體能級的必然選擇。因而，副中心城市發(fā)展涉及到上海發(fā)展全局，影響到上海發(fā)展長遠，是關系上海未來發(fā)展的重大戰(zhàn)略抉擇，應當成為政策的重中之重。

2.上海中心城區(qū)非核心功能向市域疏解。（1）上海中心城區(qū)的核心功能是金融中心和貿易中心，其他高等級服務功能包括科創(chuàng)、行政、醫(yī)療和教育可以考慮向副中心疏解。（2）除了提供充足、多層次就業(yè)崗位外，高水平基礎教育和醫(yī)療設施也應向副中心中心疏解，以做到多功能融合和職住均衡，真正具有宜居、宜業(yè)的吸引力。我們的抽樣調查發(fā)現(xiàn)，不愿意去新城的人口中，32%的認為新城就業(yè)機會少，29%和20%的人認為新城的基礎教育設施不理想和醫(yī)療條件差。(3)對于有污染、能耗高和影響城市生活的企業(yè)，應制定負面清單，嚴格執(zhí)法，促使其搬離。對于其他低效益企業(yè)，主要還是尊重市場規(guī)律疏解，必要時可以給予稅收優(yōu)惠加以補貼。(4)主中心和副中心、次中心之間應該建設高速交通走廊，每條交通走廊應設多條軌道交通線，分直達一站式和多站式，滿足不同乘客需求，做到全市時空一體化。問卷顯示，60%~70%的人認為新城至中心城交通不便。

3.上海非核心功能向市外疏解。國際經濟、金融、貿易、航運中心和全球科創(chuàng)中心是上海的核心功能，應予以重點發(fā)展。對于有污染、能耗高和違背上海資源比較優(yōu)勢的功能應當通過嚴格執(zhí)法促使其自行疏解，為上海核心功能發(fā)展騰出空間。對其他非上海核心功能持不鼓勵態(tài)度，任其自身發(fā)展，讓市場決定去留。我們對紐約、倫敦、東京的制造業(yè)布局研究發(fā)現(xiàn)，全球城市的制造業(yè)主要保留了總部、研發(fā)等環(huán)節(jié)，制造環(huán)節(jié)已經向區(qū)域乃至全球擴散，即使保留有制造環(huán)節(jié)也主要是都市型工業(yè)。而上海制造業(yè)生產環(huán)節(jié)很大部分還留在市域內，一方面表明制造業(yè)競爭力不強，另一方面應尊重市場力量，在大范圍內一體化布局，提高企業(yè)競爭力。

4.體制創(chuàng)新與政策聚焦。當前新城主要由區(qū)政府開發(fā)，市級機關分領域管理，難以形成政策合力，實現(xiàn)資源和要素的規(guī)模集聚，如工業(yè)、大學、重大項目等，由于種種原因都沒有集中向重點新城傾斜，影響了新城上規(guī)模。應該由具有市一級經濟管理權限的機構統(tǒng)籌副中心的開發(fā)建設，以利于政策聚焦和資源集聚，解決體制多頭管理、缺乏政策重點的弊端。這是副中心城市能夠盡快上規(guī)模、上檔次的體制保障。

[本文由上海哲學社會科學規(guī)劃課題(2014BCK003)和國家自然科學基金項目(41471139)資助。]