【編者按】

長期以來，上海社聯(lián)聯(lián)系著本市高等院校、黨校、社科院、部隊院校和黨政部門研究機構(gòu)等社會科學(xué)研究機構(gòu)，深入研究并回答事關(guān)國家和上海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大理論與實踐問題，成為政府決策不可或缺的“思想庫”和“智囊團(tuán)”。

上海社聯(lián)與澎湃新聞智庫報告欄目聯(lián)合推出“上海社科專家說”，該系列文章將堅持問題導(dǎo)向，提供應(yīng)對策略與解決方案，為政府部門提供決策參考。 

截至2019年底，上海戶籍60歲及以上老年人達(dá)518.12萬人，其中70歲及以上老年人口占比增至15.0%。毫無疑問，在步入深度老齡化階段之際，上海將面臨諸如養(yǎng)老機構(gòu)供不應(yīng)求、養(yǎng)老金支出壓力加大、純老家庭和獨居老人不斷增加、人戶分離現(xiàn)象不斷加劇等問題的挑戰(zhàn)。盡管上海市各級政府已經(jīng)出臺了大量政策，特別是2020年5月份出臺的《關(guān)于促進(jìn)本市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的若干意見》，對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的供求、要素市場和監(jiān)管制度等多個方面為上海養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供支撐。但考慮到未來老齡化問題還會繼續(xù)加劇，如果不下大力氣解決這些供求難題，未來將會給上海的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不利影響。 

一、上海市養(yǎng)老服務(wù)格局面臨的短板、挑戰(zhàn)及原因分析

1、養(yǎng)老服務(wù)供給總量不足，增量不及老年人口增速。假定外來人口滯留與更新保持目前的模式不變，預(yù)計到2030年，上海的老年人口總量將增至650萬人以上。盡管近年來年上海市養(yǎng)老機構(gòu)的床位數(shù)量保持增長，但增速較慢。例如，2019年較2018年的病床總數(shù)增長了5.1%，但是65歲、70歲和100歲以上老人的同期增速卻達(dá)到7.3%、6.0%和8.5%。

2、現(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)結(jié)構(gòu)配置不合理，私立養(yǎng)老院未能有效緩解公立養(yǎng)老院床位緊張局面。目前，上海的公立與私立養(yǎng)老機構(gòu)之間的服務(wù)與價格差別很大，公立高檔床位每個月支出在5000元左右。公立養(yǎng)老機構(gòu)由于有政府補貼，且不追求盈利，因而，其具有設(shè)施完備、服務(wù)好、價格低的特點，但嚴(yán)重供不應(yīng)求。另一方面，私立養(yǎng)老機構(gòu)大多服務(wù)設(shè)施不足，且價格偏高，除基本養(yǎng)老服務(wù)收費以外，其他費用均由機構(gòu)自行設(shè)定，甚至還需要額外繳納一筆幾萬乃至幾百萬元的押金，所以市場認(rèn)可度較低。因此，導(dǎo)致了公立養(yǎng)老院一床難求和私立養(yǎng)老院病床空置率高的結(jié)構(gòu)性矛盾。

3、目前上海養(yǎng)老機構(gòu)區(qū)域配置不合理問題嚴(yán)重。城市的發(fā)展使得更多的年青人向市郊移動，而老年人則大多居住在市區(qū)，但市區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量固定，難以有效增加，導(dǎo)致中心城區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)一床難求，另一方面，市區(qū)的老人如果入住郊區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)，子女照看等都非常不方便，因此床位空置率較高。

4、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是未來養(yǎng)老的大趨勢，但上海市的醫(yī)養(yǎng)資源的結(jié)合嚴(yán)重不足。目前上海市具備醫(yī)療功能的養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量仍然較少，大多養(yǎng)老機構(gòu)不具備醫(yī)療護(hù)理功能。而且，上海各個區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老的執(zhí)行情況不一，在醫(yī)療設(shè)備設(shè)置、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)體系完備度等方面還存在著較大差別，大多沒有細(xì)化到特殊群體，導(dǎo)致醫(yī)養(yǎng)服務(wù)供給的針對性不明顯，醫(yī)養(yǎng)資源整合度差。

5、長期護(hù)理保險制度尚不足以支撐全市范圍內(nèi)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。自2016年《關(guān)于開展長期護(hù)理保險制度試點的指導(dǎo)意見》以來，上海市長護(hù)險已構(gòu)建起較完備的政策體系、服務(wù)體系以及科學(xué)的評估體系，但仍然存在護(hù)理人員缺乏、受益人群較少、評估等級與支付金額不匹配等問題，這使得長護(hù)險制度對居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的推動力不足，甚至在一定程度上加劇服務(wù)結(jié)構(gòu)性供需不平衡。 

二、政策建議

第一，根據(jù)未來上海老齡化發(fā)展趨勢、老年人口增長情況和不同老年人群的實際需求，協(xié)調(diào)“機構(gòu)養(yǎng)老”和“社區(qū)養(yǎng)老”的合理增長。根據(jù)規(guī)劃區(qū)域的實際需求類型，結(jié)合設(shè)施的管理模式、用地來源途徑、規(guī)劃占地方式等因素，確立不同區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老設(shè)施的層級體系，在養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容上增加服務(wù)產(chǎn)品層級的因素，即結(jié)合“機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老（包含養(yǎng)老服務(wù)中心、養(yǎng)老服務(wù)站）”和“保障型、舒適型和享樂型養(yǎng)老”形成養(yǎng)老設(shè)施體系。一方面按照標(biāo)準(zhǔn)化和綜合性的要求繼續(xù)推進(jìn)社區(qū)綜合為老服務(wù)中心，根據(jù)《社區(qū)嵌入式養(yǎng)老工作指引》的要求逐步推行社區(qū)綜合為老服務(wù)中心建設(shè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮其一站式樞紐和綜合服務(wù)功平臺功能；另一方面按照布點均衡、豐富形式、優(yōu)化管理配送制度增設(shè)社區(qū)老年助餐服務(wù)場所。

第二，推動公辦民營和公建民營，縮小公私養(yǎng)老機構(gòu)之間的差異，以市場化機制為導(dǎo)向，優(yōu)化現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)存量。首先，大力推進(jìn)公建民營，確保新增政府投資建設(shè)或改建的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施都采取委托社會力量運營的模式，支持各類主體進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場，對民非和企業(yè)提供同等養(yǎng)老服務(wù)待遇不一致的政策進(jìn)行調(diào)整，允許境外資在興辦營利性養(yǎng)老機構(gòu)等多方面享受境內(nèi)資本同等待遇。其次，加速改制改組以推進(jìn)“公辦民營”。具體措施包括：改變國家為公辦養(yǎng)老機構(gòu)定事業(yè)編制規(guī)格、定人員編制數(shù)量、定財政劃撥經(jīng)費額度的老做法，引入多種經(jīng)濟(jì)成分參與改制，變財政全額事業(yè)撥款為按養(yǎng)護(hù)“三無”、“五保”老人數(shù)量由財政出資全額購買服務(wù)，按機構(gòu)床位、按養(yǎng)護(hù)老年人數(shù)量以及運行情況由財政予以補貼。

第三，通過規(guī)劃調(diào)整，推進(jìn)養(yǎng)老機構(gòu)的空間錯配問題。首先，根據(jù)本地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)、老齡化發(fā)展趨勢，因地制宜地提出城鄉(xiāng)養(yǎng)老公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和布局原則，在養(yǎng)老服務(wù)專項規(guī)劃中科學(xué)確定養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的數(shù)量、分布點以及各自相應(yīng)的規(guī)模和用地范圍，對獨立占地的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施要明確地塊、邊界和指標(biāo)等，對非獨立占地的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施要明確內(nèi)容、規(guī)模、布局等要求。其次，根據(jù)自身人口老齡化發(fā)展趨勢、老年人分布特征以及養(yǎng)老服務(wù)需求，確定“社區(qū)養(yǎng)老”和“機構(gòu)養(yǎng)老”服務(wù)設(shè)施的空間布局，盡量做到不同養(yǎng)老服務(wù)需求點到各養(yǎng)老設(shè)施的可達(dá)性差異最小化。

第四，推動醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的社區(qū)養(yǎng)老模式。首先，盡快建立符合實際的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策體系，根據(jù)各級養(yǎng)老機構(gòu)，分類別分層次指導(dǎo)開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)，研究市級、區(qū)級以及街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）級養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)該的硬件設(shè)施和人員配置，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的設(shè)點應(yīng)優(yōu)先考慮與養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)托養(yǎng)機構(gòu)、社區(qū)綜合為老服務(wù)中心、社區(qū)文化活動中心等設(shè)施同址或鄰近設(shè)置，推動醫(yī)療機構(gòu)老年護(hù)理床位、養(yǎng)老機構(gòu)護(hù)理型床位設(shè)置要求、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的銜接；其次，鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)（社區(qū)托養(yǎng)機構(gòu)）與周邊的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)開展多種形式的簽約合作，做實社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心與養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)托養(yǎng)機構(gòu)簽約服務(wù)，根據(jù)不同機構(gòu)住養(yǎng)老年人的類型與健康需求特點，結(jié)合社區(qū)基本服務(wù)項目，制訂分層分類服務(wù)包，支持社會力量通過市場化運作方式舉辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)，按規(guī)定享受稅費、用地、投融資等有關(guān)優(yōu)惠政策；最后，鼓勵具備一定規(guī)模、有條件的養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)置護(hù)理院、護(hù)理中心、康復(fù)醫(yī)療中心等其它類型醫(yī)療機構(gòu)，繼續(xù)實施設(shè)置審批與執(zhí)業(yè)登記“兩證合一”。

第五，利用長三角一體化的機遇，對周邊省市吸納上海市戶籍老人養(yǎng)老的機構(gòu)給予一定的政府補貼，以減輕上海市養(yǎng)老機構(gòu)負(fù)擔(dān)。當(dāng)前上海常住人口的老人祖籍在周邊省市，他們有意愿回祖籍養(yǎng)老，建議政府利用一體化契機，鼓勵部分老人到祖籍所在地養(yǎng)老院養(yǎng)老，上海市財政可以對每位老人給予一定補貼。 

（作者詹宇波系上海社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員，作者章元系復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）  

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澎湃新聞“申論”專欄延續(xù)《東方早報·上海經(jīng)濟(jì)評論》同名專欄風(fēng)格，聚焦上海命題，在細(xì)節(jié)中觀察戰(zhàn)略，在現(xiàn)實中建設(shè)理想之城。